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Paper 13 : Intégration et coopération sous-régionale en Méditerranée
Written by Álvaro de Vasconcelos   
Le présent rapport est le résultat des recherches et des réflexions qui ont été menées dans le cadre du Groupe de travail EuroMeSCo sur l’intégration et la coopération sous-régionale en Méditerranée. L'objectif de ce groupe de travail était de mesurer l'importance de la coopération régionale au Maghreb et au Moyen-Orient pour la réussite du Partenariat euro-méditerranéen (PEM). Ce thème a été analysé non seulement dans le cadre des relations euro-méditerranéennes, mais en prenant également en considération le contexte plus général de la globalisation et de la tendance au régionalisme.

Avant-Propos

1. La régionalisation du système international

2. Le Partenariat euro-méditerranéen et la coopération Sud-Sud

3. L'intégration et la coopération sous-régionale en Méditerranée

4.Recommandations

Annexe



Avant-Propos

Le présent rapport est le résultat des recherches et des réflexions qui ont été menées dans le cadre du Groupe de travail EuroMeSCo sur l’intégration et la coopération sous-régionale en Méditerranée. L'objectif de ce groupe de travail était de mesurer l'importance de la coopération régionale au Maghreb et au Moyen-Orient pour la réussite du Partenariat euro-méditerranéen (PEM). Ce thème a été analysé non seulement dans le cadre des relations euro-méditerranéennes, mais en prenant également en considération le contexte plus général de la globalisation et de la tendance au régionalisme.

Nous nous sommes posés, dès le départ, un ensemble de questions que nous avons considérées essentielles :

Quelles sont les leçons que nous pouvons tirer des expériences d'intégration et de coopération régionale, notamment du processus de construction européenne?

Quels sont les obstacles politiques et de sécurité à la coopération sous-régionale en Méditerranée ?

Quelles sont les conditions et les priorités politiques et de sécurité pour la coopération sous-régionale ?

Qui sont les acteurs favorables à la coopération régionale ?

Quelle contribution la coopération sous-régionale peut-elle donner au Partenariat euro-méditerranéen ?

Quel est le rôle que le Partenariat euro-méditerranéen peut jouer dans le renforcement de la coopération sous-régionale dans le domaine politique et de sécurité ?

Les thèmes abordés par le Groupe de Travail, dont la liste est présentée à la fin du rapport, ont été discutés au cours de séminaires tenus à Rabat, en décembre 1998, au Caire, en avril 1999 et à Tel Aviv, en septembre 1999. Le présent rapport général a été élaboré par Álvaro de Vasconcelos, coordinateur du groupe, sur la base des recherches menées par les sous-groupes de travail sur la coopération sous-régionale au Maghreb et au Moyen-Orient, sous la responsabilité, respectivement, de Driss Khrouz, du GERM et de Gamal Soltan, de l’Al-Ahram Center for Political and Strategic Studies.

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1. La régionalisation du système international

La régionalisation du système international s’est développée autour de deux objectifs fondamentaux : d’une part instaurer un climat de paix durable entre voisins, volonté qui a par exemple fomenté la construction européenne, et, d’autre part, permettre une insertion compétitive dans l’économie internationale, objectif qui a motivé la formation Mercosul.

La construction européenne est née, dans l’après-guerre, de la prise de conscience des dangers du nationalisme et des théories géopolitiques qui définissent les ennemis en fonction de leur situation géographique et des prétendues « leçons de l’Histoire » ; un changement s’est en conséquence opéré au niveau de la stratégie des dirigeants politiques qui ont cessé de voir un ennemi en leurs voisins et sont allés au-delà d’une logique de politique étrangère reposant essentiellement ou exclusivement sur la politique de puissance. Rompant radicalement avec la doctrine traditionnelle en matière de défense nationale, la France et l’Allemagne sont devenues le pivot de l’intégration européenne dans l’après-guerre. Cette nouvelle culture stratégique a permis la création de l’Union européenne.

La globalisation, phénomène objectif, découle de l’évolution de la technologie, notamment dans le domaine de l’information, obligeant les Etats à coopérer entre eux pour relever ses défis et en tirer profit. Ces transformations se sont accompagnées, dans la plupart des pays, de l’abandon des doctrines tiers-mondistes de substitution des importations, en acceptant l'ouverture et les règles du libéralisme économique. L'intégration régionale apparaît, ainsi, comme une plate-forme vers la compétitivité dans un système globalisé et en même temps la création des conditions pour une cohésion sociale durable.

En vertu de la combinaison d’une nouvelle culture stratégique post-souveraine et des enjeux spécifiques de la globalisation, le régionalisme sous ses différentes formes s’est transformé en un élément essentiel de l’actuel système international. Il est effectivement perçu comme un instrument plus approprié pour promouvoir les intérêts que la politique traditionnelle d’équilibre des pouvoirs, permettant d’atteindre un certain nombre d’objectifs, tels que l’instauration d’une volonté commune de résoudre pacifiquement les conflits [M. Heller] ; une insertion compétitive dans le système économique international ; la construction et la consolidation de sociétés ouvertes ; la libre circulation de personnes, l’échange d’informations et d’idées.

La régionalisation recouvre des formes très diverses que nous pouvons qualifier, pour simplifier, de «régionalisme ouvert», avec la simple création d'une zone de libre-échange, comme l’Alena, l’Apec ; «d’intégration profonde», comme l’Union européenne et le Mercosul qui vont au-delà du libre-échange et encore de «régionalisme virtuel», comme dans le cas de la CEI, née du besoin de bien gérer les difficultés d'un processus de désarticulation d’un empire. En outre, des projets de coopération régionale dans les domaines économique, politique et de sécurité se sont développés, notamment en Afrique (SADC, CEDEAO), ainsi qu'en Europe (OSCE) qui ne correspondent pas à des processus effectifs d’intégration économique ou politique. L’ASEAN essaye d’évoluer du politique à l’économique par la mise en place d’une zone de libre-échange. La coopération sous-régionale intergouvernementale dans le domaine de la sécurité, économique ou culturel, où interviennent différents groupes d'Etats s'avère être la formule la plus simple pour l'établissement de relations multilatérales dans une région déterminée et un premier pas vers l'intégration. Les différentes formes de coopération régionale et d'intégration contribuent à la régionalisation du système international.

Chaque région se développe en fonction de la situation spécifique dans laquelle elle se trouve, mais il ne faut pas sous-estimer l'influence que l'expérience européenne peut exercer sur elles. Ce serait une erreur de penser que les «conditions objectives» qui prévalent aujourd’hui en Europe - un haut degré de développement économique et de fortes institutions nationales et supranationales - sont nécessaires à la mise en œuvre de tout projet d'intégration [M. Abdul Hadi]. L’intégration est apparue en Europe, dans la grave situation politique et économique de l’après-guerre et a été considérée par certains Etats européens comme essentielle, également, pour dépasser les difficiles «conditions objectives» du moment.

Le défi du nationalisme identitaire

La fin de la guerre froide, la globalisation et le renforcement du régionalisme ne signifie pour autant que l'on soit entré dans une phase historique marquée par l'absence d'alternatives au libéralisme économique et politique, bien au contraire.

Le régionalisme coexiste dans le monde avec l’émergence du nationalisme identitaire, des «politiques de culture» qui vont de pair avec la popularité des théories sur les chocs inévitables des civilisations. Quelle que soit leur nature, les projets d’intégration qui ont abouti jusqu’à aujourd’hui ont été ceux qui ont résisté à une définition culturelle ou civilisationnelle. Leur dimension est, à l’heure actuelle, non pas continentale mais sous-régionale. Cependant, une tendance à définir l’identité des unités politiques à partir de valeurs culturelles et religieuses se manifeste aujourd’hui. En ce qui concerne le régionalisme, nous assistons à une évolution vers la continentalisation et par là à son renforcement dans un espace culturel donné.

Dans l’Union européenne, la question du choix entre la définition culturelle et la définition politique est en quelque sorte relancée par le débat sur l’élargissement à la Turquie et la problématique de l’émigration. L’identité de l’Union européenne est politique, et non pas culturelle ou religieuse. Certains préconisent une définition chrétienne de l’identité européenne qui exclurait non seulement la Turquie, mais aussi les millions de musulmans d’ores et déjà citoyens de l’Union européenne. Une telle définition de l’Union européenne mettrait en cause les principes et les valeurs de nature politique sur lesquelles elle a été fondée, visant à l’intégration, dans un même objectif, de l’énorme diversité étatique, régionale et culturelle des peuples de l’Europe. Le succès de l’Union européenne tient au fait qu’elle soit un projet d’intégration ouverte. « L’ouverture implique, avant tout, une société plurielle qui défende les valeurs de la démocratie politique, de la diversité culturelle et religieuse, de la libre concurrence, de la participation des citoyens, de l’associationnisme et de la souveraineté partagée, et qui projette et promeuve ces valeurs dans ses relations extérieures. Cela implique également qu’elle s’oppose fermement à la création de blocs économiques fermés et qu’elle défende le multilatéralisme fondé sur le régionalisme » [G. Oliveira Martins/Á. Vasconcelos].

La question de l'identité joue également un rôle important dans le débat sur l'intégration dans les pays de la rive Sud de la Méditerranée, dans les pays arabes, mais aussi en Israël. La Ligue Arabe préconise la création d’un Marché arabe commun, sans succès pour le moment et avec peu de probabilités, dans le contexte actuel, de venir à se concrétiser. En dépit d’une langue et d'une religion commune, et d'un fort sentiment de solidarité des opinions publiques, les pays arabes n'ont pas été capables d'entamer une véritable coopération [Gamal Soltan]. Le discours pan-arabiste, reposant sur l'idée d'un retour à l' «âge d'or du monde arabe», même s'il garde un certain écho, perd l'appui des secteurs les plus dynamiques des pays arabes. La coopération régionale sur la rive Sud de la Méditerranée a plus de chance de réussir au niveau sous-régional et implique aussi le refus d’une identité culturelle du projet. Tous les pays de la région, spécialement Israël, ne partagent pas la même culture. En mettant l'accent sur une culture uniforme, on met au second plan les questions politiques, économiques et sociales qui sont précisément l'objectif de l'intégration. La dimension essentiellement politique des projets d'intégration est donc particulièrement importante.

Au niveau sous-régional, on peut conclure que l'établissement de la coopération en tant que principe directeur restera improbable tant que la politique d’identité prévaudra sur la politique d’intérêts [J. Rupnik]. Les politiques d’identité et le nationalisme radical sont une entrave majeure à la coopération régionale et dans certains cas, à l’existence de relations inter-étatiques normales. Un courant fonctionnaliste gagne pourtant de l'ampleur parmi les intellectuels en Afrique du Nord, qui correspond au passage du courant culturaliste à une préoccupation utilitariste [Fouad Ammor].

L'acquis de l'intégration et de la coopération sous-régionale

Des expériences d'intégration et de coopération sous-régionale existantes, nous pouvons conclure un ensemble de caractéristiques communes :

L’Etat est un acteur important du processus, certainement décisif, si l’on considère que les projets d’intégration régionale relèvent de son initiative.

La coopération régionale, comme le dit Edgar Morin, naît de l’affirmation du principe associatif et de l’affaiblissement des courants isolationnistes et nationalistes radicaux.

La coopération régionale implique la délégitimation de la définition par les Etats du partenaire comme un ennemi et une volonté de dépasser la culture de la politique de puissance.

Un degré élevé de convergence démocratique est indispensable à la réussite de projets d’intégration profonde. Les projets d’intégration et de coopération régionale sont pour leur part un facteur de consolidation de l’Etat de droit et de la démocratie (Portugal, Espagne, Brésil, Argentine).

Les processus d’intégration résultent d’une décision souveraine des Etats qui s’assujettissent volontairement à une discipline collective. La légitimation publique de cet exercice de discipline auto-imposé est la condition de sa viabilité et de sa durabilité. L’engagement direct des dirigeants politiques, entrepreneurs, syndicaux, et d’autres secteurs de la société civile est essentiel à la légitimité sociale des processus de coopération et d’intégration.

La société civile et ses organisations sont appelées à jouer un rôle croissant dans le lancement et la consolidation de projets de coopération régionale.

Les réseaux non gouvernementaux, mais aussi gouvernementaux, facilités par la globalisation de l’information jouent aujourd’hui un rôle important dans la création de courants d’opinion transnationaux. Paradoxalement, la diminution de l'importance de l'Etat national contribue à renforcer la société civile et donc à rendre les citoyens plus actifs et informés. Les Etats impliqués dans des espaces d’intégration doivent promouvoir le travail de ces réseaux, prenant en compte leur rôle dans le renforcement de la durabilité publique du processus, la mobilisation des citoyens et l’élargissement d’une connaissance mutuelle dans tous les domaines.

La coopération régionale, comme le montrent les expériences actuelles, se développe à partir de projets économiques, politiques, militaires bien concrets, reposant sur des intérêts communs. L'ouverture économique qui caractérise la politique commerciale de la plupart des Etats et qui semble liée au phénomène de la globalisation n'implique pas que tous les Etats d'une région déterminée soient disponibles pour trouver ou bien rendre effectif un terrain favorable dans la région, et s'encadrera dans une relation avec des partenaires extra-régionaux. L'intégration se développe de forme graduelle à partir d'un petit nombre d'Etats [G. Bonvicini].

La coopération régionale doit répondre aux problèmes de pauvreté, de marginalisation sociale et des asymétries en matière de développement.

La coopération régionale rend possible et implique une nouvelle doctrine militaire et la subordination du pouvoir militaire au politique, la prédominance d’entités civiles dans la formulation et la conduite de la politique de défense. Cela suppose, pour certains pays, une redéfinition de leur concept de sécurité et la relativisation du rôle de l’armée.

Les projets d'intégration qui ont abouti contenaient une clause démocratique, exigeant aux Etats candidats à la qualité de membre d'être démocratiques et prévoyant la prise de sanctions contre des Etats qui cesseraient d'être des démocraties et impliquaient la reconnaissance du rôle des Etats et la recherche constante de leurs intérêts communs ; la légitimité sociale ; l’acceptation d’une discipline collective ; une nouvelle culture stratégique et militaire et la création de courants d’opinion transnationaux par l’action des réseaux.

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2. Le partenariat euro-méditerranéen et la coopération Sud-Sud

Le partenariat euro-méditerranéen est un projet de régionalisme ouvert visant à la création d’une zone de libre-échange aux environs de 2010, la MEFTA (zone de libre-échange euro-méditerranéenne). Le partenariat euro-méditerranéen correspond à la nécessité d’élargir l’espace d’intégration économique vers le Sud. Avec la constitution d’une zone de libre-échange euro-méditerranéenne, les pays du Maghreb et du Moyen-Orient se verraient insérés dans une forme avancée de régionalisme ouvert. La zone de libre-échange viendrait en effet s’ajouter à la coopération déjà existante dans le domaine politique et de sécurité, culturel et social. Rappelons qu’il s’agit d’appliquer au Sud la modèle d’inclusion qui a réussi pour la consolidation de la démocratie et le développement durable dans plusieurs pays européens, du Portugal à la Pologne. La zone de libre-échange ne devait pas être conçue comme une fin en soi mais comme un instrument pour atteindre à long terme des objectifs semblables en Méditerranée. Il s’agit de l’instrument qui devrait permettre d’atteindre l’objectif plus ambitieux d’établir une zone de prospérité partagée et de paix.

Pour l’Union européenne, le PEM devrait contribuer au développement économique et aux réformes politiques en Afrique du Nord et au Moyen-Orient. Il s’agirait aussi d’une mesure de confiance mutuelle, d’un amortisseur des perceptions négatives réciproques qui se sont développées sur les deux rives de la Méditerranée. Le PEM gère une dynamique relationnelle différente, entre plusieurs secteurs de la société qui pourra, à terme, devenir un facteur de réforme politique et de paix. Le PEM peut contribuer à l’expansion de la démocratie, au respect des droits de l’homme et de l’Etat de droit et ce faisant pourra créer les conditions nécessaires à la convergence politique entre ses membres.

Le Partenariat euro-méditerranéen n’est pas pour autant un substitut de la coopération et de l’intégration sous-régionale dans le Sud de la Méditerranée. La méthode actuelle qui consiste en l’établissement d’accords d’association euro-méditerranéens « bi-multilatéraux », c’est-à-dire entre l’Union européenne et ses Etats membres et chacun des pays de la rive Sud est loin d’être la plus appropriée. Avec cette méthode, les pays d’Afrique du Nord persistent à approfondir solitairement leurs relations avec l’Union européenne, dans une perspective de concurrence entre pays voisins, éloignant par là l’horizon de la coopération sous-régionale. Au cours de la réunion ministérielle de Malte, l’accent a été mis sur la nécessité de développer les relations entre les partenaires du Sud à la recherche d’une plus grande harmonisation, compatible avec le marché interne européen. Cet objectif est certainement important, mais reste insuffisant : la coopération régionale euro-méditerranéenne ne représente que 10% du MEDA.

Une méthode mettant l’accent sur les accords multilatéraux, entre l’Union européenne et chaque pays considéré individuellement, aurait pour conséquence de renforcer la perception de relations asymétriques sous tous les points de vue, institutionnels, politiques, économiques et militaires, et viendrait alimenter la méfiance des courants politiques à l’égard du PEM. La coopération sous-régionale Sud-Sud au Maghreb et au Moyen-Orient conférerait un plus grand équilibre aux relations Nord-Sud [G. Soltan]. L’encouragement, dans le cadre du PEM, à la coopération Sud-Sud ou à des projets de coopération régionale impliquant l’ensemble des partenaires pourrait aller dans ce sens. La création de la MEFTA va poser le problème de l'institutionnalisation et de la création de structures de résolution de conflits.

La convergence Nord-Sud et Sud-Sud recherchée par le PEM repose aussi sur une stratégie à long terme. Ce n’est que sur le long terme, en effet, que les initiatives de régionalisme ouvert pourront avoir un impact significatif dans le domaine de la sécurité. Il y a, cependant, dans la zone couverte par le PEM, des questions politiques et de sécurité qui exigent plutôt des réponses à court terme.

La sécurité comme le démontre l’expérience de la région ou l’exemple de la Yougoslavie est «paramount» pour tout le reste [J. Rupnik]. Du point de vue politique et de la sécurité, les grands défis pour atteindre l’objectif recherché peuvent ainsi être succinctement énumérés :

Prédominance de politiques d’exclusion, y compris de nature identitaire par rapport aux politiques d’association et de coopération.

Faiblesse de l’implémentation des mesures de confiance mutuelle.

Terrorisme et grande criminalité.

Tensions inter-étatiques

Prolifération

Autoritarisme et violation des droits de l’homme

Xénophobie et non respect du droit des émigrants

Difficultés de circulation des personnes et de l’information.

Si nous regardons succinctement ces problèmes, nous constatons que ceux qui ont des conséquences directes sur la sécurité, le terrorisme, la prolifération et les tensions inter-étatiques qu’ils ont une dimension Nord-Sud sont essentiellement de nature Sud-Sud ou internes. Les problèmes inter-étatiques et sociaux ont une dimension Nord-Sud ou sont internes aux pays du Sud et du Nord.

Si nous considérons la question du terrorisme, nous pouvons conclure que l’essentiel du problème se pose au Maghreb et au Moyen-Orient, bien qu’il ait également une dimension Nord-Sud. En 1997, par exemple, 118 personnes ont été victimes du terrorisme au Moyen-Orient. En Algérie, entre 1992 et 1999, près de 100.000 victimes ont péri. En Europe, le dernier acte de terrorisme ayant une dimension méditerranéenne remonte aux attentats de Paris, en 1995, qui ont fait 8 morts et 41 blessés. Le terrorisme est un des problèmes majeurs du Moyen-Orient et un facteur de méfiance et d’entrave pour la coopération bilatérale et sous-régionale [G. Joffé].

Les tensions pouvant avoir des répercussions militaires dont on témoigne aujourd’hui ont, pour l’essentiel, une dimension Sud-Sud ou Nord-Nord (Balkans). L’unique exception découle de la position particulière de la Turquie. Près de onze zones de conflits peuvent être signalées, dix desquels ont une dimension Sud-Sud [R. Aliboni ; P. Miggiano].

Au Maghreb et au Moyen-Orient les conflits territoriaux, les questions nationales non résolues et la course aux armements continuent d’alimenter les tensions Sud-Sud et nuisent aux projets de coopération régionale. Les grands problèmes sociopolitiques et de sécurité, tels que les conséquences de l’émigration, la rareté de ressources hydrauliques ou le terrorisme revêtent une dimension internationale, mais ils relèvent essentiellement de la dimension Sud-Sud et sous-régionale. Pourtant, la plupart des initiatives de confiance mutuelle qui ont été prises en matière de sécurité (par ex. les dialogues méditerranéens avec l’OTAN et l’UEO) ont un caractère Nord-Sud. C’est donc à ce niveau qu’il est nécessaire de développer les initiatives qui vont changer les relations de sécurité et la méfiance mutuelle.

La coopération sous-régionale : facteur clef du PEM

La coopération sous-régionale et même les progrès significatifs du PEM sont dépendants de la résolution de problèmes de sécurité Sud-Sud ou internes aux pays du Sud. Il s’agit certainement d’un élément d’un «cercle vicieux» qui devrait changer la situation de la sécurité. Pour cela il est nécessaire de comprendre, comme l’ont fait plusieurs Etats, mais pas la totalité d’entre eux, que la coopération régionale, économique ou politique, est une forme plus appropriée pour garantir la sécurité que le traditionnel équilibre des pouvoirs.

La réussite du Partenariat euro-méditerranéen est directement liée à celle de la coopération et de l'intégration au Moyen-Orient et au Maghreb. C’est à cette seule condition qu’un vaste espace intégré euro-méditerranéen aura des chances de voir le jour et de se pérenniser. La coopération et l'intégration sous-régionale sont les moyens les plus efficaces pour atteindre les objectifs centraux du partenariat, à savoir la paix et le développement

Cela est d’autant plus important qu’en l’absence de perspectives d’intégration dans l’Union, ces objectifs impliquent, au-delà de la création d'une zone de libre-échange euro-méditerranéenne, la formation de groupes sous-régionaux. La situation des pays au Maghreb et au Moyen-Orient est différente de celle des pays d’Europe centrale, dont la perspective est de devenir membres de l’Union européenne. Les «bénéfices» que les membres du Partenariat euro-méditerranéen pourront recueillir du progrès significatif des relations sous-régionales rebondiront sur leur propre pays, sous la forme du développement, de l’allégement des tensions Sud-Sud et d'une capacité accrue de dialoguer avec l’Europe et d’autres régions du monde.

La crainte de certains secteurs européens que la coopération sous-régionale ne vienne à remettre en cause la raison d'être du PEM ne fait aucun sens. Cette préoccupation émane partiellement de la conviction que les Etats-Unis, et non pas l'Union européenne, seraient l'acteur principal de la coopération au Moyen-Orient. Il est indéniable que les Etats-Unis pourront jouer en faveur de la coopération entre Israël et ses voisins, ce qui est également un devoir pour l'Union européenne. Avant toute autre considération, il importe de souligner que, d'une forme ou d'une autre, la coopération régionale jouera activement en faveur de l'établissement de la paix, intérêt fondamental européen.

Une des questions qui se pose au PEM est celle de la relation entre régionalisme et intégration sous-régionale. Le PEM a adopté à Barcelone une approche dite holistique par le biais d'une approche globale. L'approche sous-régionale considérée jusque là comme prioritaire a été abandonnée. Aujourd'hui elle est vue par certains comme source de divisions et d'affaiblissement du propre processus de Barcelone. Rares sont les références à la coopération sous-régionale dans les documents du PEM. Cependant on commence à comprendre que le PEM n'est pas une alternative raisonnable à la coopération sous-régionale au Moyen-Orient et au Maghreb et que les deux processus sont complémentaires et se renforcent mutuellement. La réussite de la coopération régionale euro-méditerranéenne aura pour conséquence la création de conditions pour la coopération Sud-Sud qui pourra à son tour jouer en faveur du développement de structures sous-régionales.

Des avancées dans la concrétisation de la mise en place d'une zone de libre-échange euro-méditerranéenne faciliterait la création de zones de libre-échange au Moyen-Orient et au Maghreb, à des rythmes différents. Du point de vue de la prévention des conflits, l'objectif central est également de consolider le dialogue politique entre les pays du Sud ce qui implique l'intensification de la coopération sous-régionale au Maghreb et au Mashrek [S. Calleya].

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3. L'intégration et la coopération sous-régionale en Méditerranée

La première constatation que nous sommes amenés à faire à l’égard de l’intégration et de la coopération sous-régionale en Méditerranée est celle de l’existence d’une nette asymétrie entre le Nord et le Sud.

Sur la rive Nord, l’intégration européenne s’est consolidée au cours de la dernière décennie. Les nouvelles démocraties qui ont adhéré à la Communauté européenne dans les années 80 ont réussi, à l’exception de la Grèce, leur intégration dans l’Union économique et monétaire. Il est en outre possible que l’Union s’élargisse encore dans les années à venir vers le Sud, avec l’adhésion de Malte et de Chypre. Celles de la Turquie et des pays des Balkans, à l’exception de la Slovénie, ne se concrétiseront probablement qu'à plus long terme. Il faut toutefois rappeler que la Turquie est liée à l’Union européenne par un accord d’union douanière et que son statut de candidat à la qualité de membre a finalement été accepté par l'Union européenne fin 1999.

L’inverse de cette tendance marque la rive Sud, que ce soit au Maghreb, au Moyen-Orient ou encore au niveau plus ambitieux de la Ligue arabe, où aucun progrès visible n’a été noté en matière d’intégration. Les initiatives prises dans les années 80, telles que la création de l’Union du Maghreb Arabe (UMA), ont, après avoir suscité de fortes expectatives, fini par stagner. L’idée d’un nouveau Moyen-Orient régionalisé est restée otage du processus de paix.

La fin de la guerre froide, la tendance à la globalisation, l'affaiblissement des courants tiers-mondistes dits de substitution des importations dans les pays de la rive Sud de la Méditerranée ont conduit les pays du Sud à rechercher des solutions pour mieux s'intégrer dans le système économique international. Les pays du Maghreb et du Moyen-Orient ont pour leur part opté pour la libéralisation de leur commerce extérieur, surtout avec l'Union européenne. Par ailleurs, des forces internationalistes surgissent dans ces pays, défendant la coopération avec les pays voisins [Mark Heller]. L’inexistence d’institutions de coopération ou d’intégration régionale s’accompagne, sur la rive Sud, d’un très faible niveau de relations économiques interrégionales. Au Maghreb, l’UMA représente 5% des exportations du Maroc et 3% de ses importations et 3% des importations et des exportations de l’Algérie. Au Moyen-Orient, les relations commerciales entre pays voisins sont d’un niveau tout aussi faible : le commerce interrégional ne représente que 5% des échanges commerciaux. Les relations commerciales entre l’Egypte et la région moyen-orientale atteignent seulement 3% et le commerce d’Israël avec les pays arabes est pratiquement inexistant. Pour l’ensemble de la région, le commerce de ces pays se fait pour l’essentiel avec l’espace économique européen, destinataire de plus de 60% des exportations des pays de l’Afrique du Nord. Une des conséquences de cette situation est la faiblesse des investissements dans les pays de la rive Sud de la Méditerranée, en raison de l'exiguïté des marchés.

La faiblesse qui caractérise les relations économiques se retrouve également au niveau des relations inter-étatiques. Pour le Maghreb et le Moyen-Orient, on peut difficilement parler, pour la décennie qui vient de s’écouler, de l’existence de relations inter-étatiques «ordinaires», fondées sur des principes élémentaires et des contacts ouverts et normaux entre les gouvernements, les économies et la société civile [Mark Heller]. La nature des régimes politiques, les conflits territoriaux et frontaliers et la question palestinienne contribuent bien entendu à cette situation et continuent d’alimenter les tensions Sud-Sud, en l'absence de tout schéma de coopération sous-régionale et encore moins d'intégration.

Cependant, les changements politiques qui ont eu lieu au Maghreb à la fin des années 90 et les nouvelles perspectives ouvertes par le redémarrage du processus de paix au Moyen-Orient ont créé des conditions favorables et un nouvel espoir pour la coopération Sud-Sud en Méditerranée. Il faut aujourd'hui tout faire pour consolider ce processus de réforme politique et de paix.

L'avenir de l'UMA

L’idée de l’unité maghrébine, au-delà de la langue, de la religion, des aspects culturels et des épisodes historiques que partagent les pays maghrébins, est bien ancienne et elle s’est manifestée dans notre passé proche lors de la lutte contre le colonialisme [M. Melbouci]. Cependant, peu après la reconquête des indépendances, les divergences et les particularismes des pays maghrébins ont refait surface [D. Khrouz].

L’Union du Maghreb Arabe (UMA), créée en 1989 par le Traité de Marrakech, a célébré les retrouvailles de cinq pays : le Maroc, la Tunisie, l’Algérie, la Libye et la Mauritanie. La coopération sous-régionale au Maghreb, comme dans le Mercosul, semble liée à l'ouverture économique et à l’insertion compétitive dans le système économique international, à la nécessité de relever les défis de la globalisation et d’être capable de dialoguer avec les grands groupes économiques, notamment l’Union européenne. La coopération sous-régionale au Maghreb est avant tout un facteur de compétitivité.

L’UMA semblait essentielle, aux yeux de ses fondateurs, pour :

Donner une voix aux pays du Maghreb dans le cadre de leurs relations avec l’Union européenne et bénéficier d’une plus grande attention de cette dernière, ce qui s’est concrétisé au travers du dialogue 5 + 5 entre les pays de l’Europe du Sud et ceux de l’UMA. La conscience de l’importance des relations de l’UMA avec l’Europe a certainement poussé l’Egypte à montrer, quelques années plus tard, sa volonté d’y adhérer.

Permettre son insertion compétitive sur le marché international, faciliter les investissements étrangers, ce qui rebondira sur les relations économiques interrégionales ;

Abandonner les modèles socialistes et tiers-mondistes de substitution des importations des pays du Maghreb et admettre l’idée que seule l’intégration leur permettra de s’insérer dans la mondialisation et d’en tirer le meilleur profit.

Apporter une réponse commune aux questions sociales et politiques qui se posent dans les pays de la région, notamment à celle de la montée de l’islamisme politique en tant qu’alternative à la plupart des régimes en place.

Le Traité de Marrakech a correspondu à la volonté de l’Algerie et du Maroc de régler leurs contentieux.

Malgré le juste fondement de ses objectifs, l’UMA, plus de dix ans après la signature de son traité fondateur, n’est guère plus qu’un sigle, bien que son secrétariat permanent fonctionne toujours. Plusieurs facteurs sont en règle générale évoqués pour expliquer l’hibernation de l’UMA, dont on peut citer les sanctions internationales contre la Libye et les différences de positions face à la question de l’islamisme politique et avant tout la persistance de la question du Sahara occidental. L’attentat que l’on présume avoir émané d’un groupe islamiste radical contre des touristes au Maroc en 1992, en liaison, selon les soupçons des autorités marocaines, avec l'Algérie, a marqué la fin de toute forme de coopération et a mené à la fermeture de la frontière Maroc-Algérie.

Ces objectifs ne sont pas moins pressants aujourd’hui, tant s’en faut, qu’ils ne l’étaient dans les années 80. La globalisation s’est accélérée et il est toujours plus difficile aux pays isolés, indépendamment de leur taille, d’attirer des investissements étrangers. Par ailleurs, la Communauté européenne s'est élargie et est entre-temps devenue l’Union européenne, ayant scellé son marché unique et s’étant dotée de l’euro. Cet état de fait a rendu encore plus nécessaire que les pays du Maghreb s'adressent à l'Union européenne comme un groupe intégré, s'ils veulent exercer plus de poids.

L'intégration au Moyen-Orient : un instrument pour la paix

Au Moyen-Orient, la coopération sous-régionale n’a pas une présence dans le discours comparable au Maghreb. La conception de la coopération régionale au Moyen-Orient sous ses plus divers aspects en tant que facteur essentiel à la construction et consolidation du processus de paix, transparaissait dans les différents schémas de coopération multilatérale mis en marche par la conférence de Madrid de 1991 qui a réuni Israël et les pays arabes. Sur la base des conclusions de cette conférence, cinq groupes de travail ont été créés : sécurité régionale et contrôle des armements ; développement économique régional ; réfugiés ; eau ; et environnement. Jusqu'en mai 1996, ces groupes ont fourni un travail qui a été jugé très utile.

Le groupe de travail sur le développement économique régional avait l'Union européenne pour leader – son «gavel-holder» selon le langage des multilatéraux – et était le plus grand, en termes de participants et de projets. Dans le domaine économique, plusieurs projets ont été lancés dans des domaines tels que le tourisme, le commerce, la communication, le transport, l’énergie, l’agriculture, les marchés financiers, l’investissement, la formation et les réseaux régionaux. Le fonctionnement des groupes multilatéraux, l’intérêt manifeste de la communauté internationale envers ceux-ci, montrent que le processus de paix avait créé des conditions pour un changement substantiel des relations dans la région.

Avec le boycott de la Syrie et du Liban, un groupe a été formé, par l'Egypte, Israël, la Jordanie et la Palestine, dont le secrétariat permanent, malgré la paralysie des activités du groupe, fonctionne toujours à Aman.

Lorsque le processus de paix se consolidera, la coopération régionale au Moyen-Orient, surtout dans le domaine économique, mais aussi des infrastructures des ressources hydrauliques et de l'environnement, devrait se développer rapidement. Dans le domaine des ressources rares, comme l'eau, il n'y a en effet pas d'alternatives viables à l'intégration au Moyen-Orient. [Mahdi Abdul Hadi].

Malgré sa dimension économique, la coopération sous-régionale au Moyen-Orient, apparaît à ceux qui la préconisent, comme en Europe, avant tout comme essentielle pour la paix, considérant qu’elle est instrumentale pour le développement des conditions de confiance mutuelle entre Israël et ses régions voisines. La coopération sous-régionale au Moyen-Orient est avant tout un facteur de paix.

Au Moyen-Orient, la question de la relation entre bilatéralisme et multilatéralisme se pose de façon sensiblement différente qu’au Maghreb. Les pays du Moyen-Orient, même au cours de la phase la plus avancée du processus de paix, de juin 1992 à mai 1996, n’ont jamais passé d’accord ou défini une attitude commune sur le rapport entre les relations bilatérales et les négociations multilatérales : la Syrie et le Liban, connaissant de graves problèmes bilatéraux avec Israël estiment que la coopération régionale dépend du règlement préalable des contentieux existant ; d’autres, notamment la Jordanie, ont prôné la conjonction des deux voies, ce qui a permis l’ouverture de processus de coopération multilatéraux régionaux. Les défenseurs de cette approche avancent, s'appuyant sur l'expérience de certains pays appartenant pour certains au Moyen-Orient, que l'approfondissement des relations de coopération inter-étatiques par le biais de l'adoption de mesures de confiance et de l'ouverture économique, permettra de progresser vers la contention, la gestion, voire la résolution de conflits.

Les auteurs du groupe de travail EuroMeSCo admettent naturellement tous qu’il existe une relation entre l’état d’avancement du processus de paix et la réussite des initiatives de coopération régionale. Il n’existe cependant pas de consensus sur l’idée que la coopération régionale devrait être vue comme une récompense du bon comportement de l'Etat d'Israël par ses Etats voisins, quelques-uns considérant que la coopération régionale constituerait une importante mesure de confiance et un encouragement à la normalisation bilatérale.

Les obstacles à la coopération au Maghreb et au Moyen-Orient

Le manque de convergence politique entre les différents régimes du Maghreb, leurs attitudes face à la question de l’islamisme, la variation de leur degré d’ouverture politique et de la vitesse de leurs réformes démocratiques s’inscrivent comme principales entraves à la coopération, au-delà, bien entendu, des conflits et des tensions inter-étatiques, notamment par rapport à la question du Sahara occidental.

Au Moyen-Orient, le principal obstacle à la coopération réside dans l’inexistence d’un niveau minimum de confiance mutuelle qui permette la durabilité politique et publique des initiatives de coopération. Les problèmes territoriaux, le terrorisme, les incursions militaires, la prolifération, la prédominance d'une culture nationaliste et de politique de puissance sont autant d'obstacles à l'échange de relations normales et à la coopération entre les Etats de la région.

La question des différences d’attitude face à l’islamisme politique est une sérieuse entrave à la coopération régionale au Maghreb et au Moyen-Orient. Elle a donné lieu à une politique restrictive au niveau des visas, la fermeture des frontières, les restrictions des flux d’information et les échanges culturels.

Il n’existe pas d’attitude convergente entre les pays du Maghreb et du Moyen-Orient par rapport aux réformes démocratiques et aux droits de l’homme. Le retard et la timidité de réformes politiques dans certains pays, l’autoritarisme, et les divers degrés d'avancement des réformes économiques sont de sérieux obstacles à la coopération régionale.

Le poids du nationalisme traditionnel au Maghreb et au Moyen-Orient se traduit par la méfiance vis-à-vis des voisins et par un manque de reconnaissance des limites de l’Etat national dans le contexte de la globalisation. Un autre aspect de ce phénomène réside en la politique de puissance et en la prédominance de la culture stratégique voulant que la force militaire puisse être légitimement utilisée à d'autres fins que l’autodéfense, par exemple pour poursuivre des objectifs politiques, la recherche des zones d’influence et de leur hégémonie. Ce courant, bien qu'il reste influent dans l’opinion publique, n’est déjà plus dominant au niveau politique, ayant cédé la place à la volonté de bâtir une politique extérieure plus coopérative. Certains dirigeants politiques et dans une plus grande mesure des secteurs influents de l'élite commencent à prendre conscience du fait que la coopération régionale représente un gain politique significatif et un moyen plus efficace que le traditionnel équilibre des pouvoirs pour promouvoir les intérêts nationaux [Mark Heller].

Conditions de la réussite de la coopération sous-régionale

Clause de sécurité. La coopération sous-régionale au Moyen-Orient a comme priorité d’encourager le contact normal entre les différents secteurs de la société. Il est fondamental, pour la réussite des projets de coopération sous-régionale, que les pays entrant dans ce processus ne mettent pas en cause l'intégrité territoriale des partenaires. Des progrès en ce sens ont été faits au Maghreb et au Moyen-Orient. La plupart des conflits frontaliers ont été dépassés au Maghreb, à l'exception de la question du Sahara occidental. Au Moyen-Orient, l'existence d'Israël est aujourd'hui acceptée par tous les Etats et Israël reconnaît le droit des Palestiniens à un Etat, bien que ses contours et par conséquent sa viabilité politique soient encore à définir. La clause de sécurité est une des conditions fondamentales sur le point d'être atteinte [G. Soltan]. A ces transformations qui se sont opérées dans les relations inter-étatiques au Moyen-Orient doit s'associer l'ouverture économique des pays arabes, ce qui pose la situation du Moyen-Orient de forme différente.

La relation entre le politique et l’économique. Dans le cas du Maghreb et surtout du Moyen-Orient, il existe une forte liaison entre les domaines politique, militaire et économique. Au Moyen-Orient, dans le domaine des relations économiques, même les pays les plus ouverts à la coopération se voient conditionnés par le «sentiment» de solidarité à l’égard des Palestiniens, dans leurs accords commerciaux. D’un autre côté, pour certains Etats, la réussite de la «normalisation» avec l’Etat d’Israël pourra se mesurer par l’impact économique qu’elle aura [G. Omet]. Au Maghreb, la méthode de la coopération économique apparaît comme fonctionnelle pour la coopération future.

Un noyau de cohésion. Au Maghreb, il est possible de discerner un noyau de cohésion, essentiel au projet d’intégration et de coopération, formé par l’Algérie et le Maroc. Il ne peut exister de coopération entre les pays du Maghreb sans leur entente préalable. La Tunisie est dans une position favorable pour faire démarrer des initiatives régionales [H. Zaafrane].

Au Moyen-Orient, il est impossible d’identifier un tandem ou un pays susceptible de jouer ce rôle moteur. Le noyau principal, déjà formé, est constitué par Israël, la Jordanie et la Palestine. Ce groupe, dans un contexte pacifique, pourra naturellement s'élargir au Liban et à la Syrie. L'impulsion vers l'intégration régionale peut être difficilement donnée par un seul Etat pivot, à part dans le cas de l'Egypte. La position de l'Egypte est en effet essentielle et il est important qu'elle définisse où elle se situe [Fouad Ammor]. Dans le passé, elle a demandé son adhésion à l'UMA. Israël ne pourrait pas assumer à elle seule ce rôle, en raison des perceptions de ses voisins. On trouve par exemple la crainte qu'après la paix, Israël puisse venir à dominer l'économie régionale [G. Soltan]. Pour cette raison, la participation de l'Egypte apparaît comme essentielle en tant que facteur d'équilibre. La coopération régionale au Moyen-Orient ne peut pas pour sa part se passer d'Israël, non seulement au niveau des motivations, mais aussi par son degré de développement économique, scientifique et technologique qui pourra se transformer en atout dans le cadre de l'intégration au Moyen-Orient..

Pluriculturalisme. Dans le cas spécifique du Moyen-Orient, la coopération régionale signifie nécessairement l’affirmation d’une réalité pluriculturelle et ceci concerne particulièrement le Moyen-Orient [M. Abdul Hadi ; M. Heller]. Le fait qu’Israël soit plus orienté vers l’Occident [M. Abdul Hadi] que vers le Moyen-Orient ne doit pourtant pas empêcher la coopération régionale avec sa participation, ce serait le signal de la domination, d’un côté ou de l’autre de l’équation, de politiques identitaires. Israël doit être considéré comme un pays du Moeyn-Orient par tous les intéressés à la coopération régionale. Au Maghreb, l’acceptation de la diversité culturelle est aussi fondamentale même si le problème n’a pas la même acuité.

Géométrie variable. La coopération et l'intégration régionale n'impliquent pas que tous les pays soient disposés à s'engager dans ce processus pour pouvoir prendre de l'ampleur, mais sous-entendent que les pays non disposés n'y fassent pas entrave. Leur réussite aura un effet d'attraction sur les autres, bien qu'aujourd'hui certains considèrent que par cette méthode même la coopération entre les pays engagés sera limitée [G. Soltan].

Le rôle prépondérant de la société civile dans la phase actuelle. La coopération régionale au Maghreb et au Moyen-Orient peut dès maintenant se développer parmi les acteurs de la société civile disposés à le faire et ne s'opposant pas à l'intégration. Il faut donner la priorité aux acteurs (entrepreneurs, associations professionnelles, universités, ONG) qui favorisent la coopération [F. Ammor].

«Gradualisme». L'intégration sous-régionale n'a pas besoin pour démarrer de reposer dès le départ sur des schémas internationaux institutionnels comme ceux que l'UMA a créés mais peut se développer de forme progressive, à partir d'un nombre de projets concrets, regroupant un nombre limité et différencié d'acteurs d'une région déterminée et mettant l'accent sur des formes simples de coopération régionale. Cependant la participation au PEM pose d'ores et déjà la question du libre-échange entre les pays du Maghreb et du Moyen-Orient à l'horizon de 2010.

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4. Recommandations

L’Union européenne et le partenariat euro-méditerranéen doivent prendre des mesures précises en vue de développer la coopération sous-régionale dans la Méditerranée. L'identification des secteurs intéressés par la coopération régionale au Maghreb et au Moyen-Orient et l'encouragement de leurs activités doit être l’objectif prioritaire du partenariat euro-méditerranéen.

Certaines mesures concrètes peuvent et doivent être prises au niveau du PEM :

La coopération entre les sociétés civiles. Promouvoir, indépendamment des progrès vérifiés dans la coopération au niveau inter-étatique, la coopération entre les secteurs qui lui sont favorables et des programmes pouvant être orientés vers la société civile. En ce sens, des centres de formation et d'information pourraient être créés au Maghreb et au Moyen-Orient, sous forme de réseaux d'organisations non gouvernementales et de secteurs intéressés par la coopération régionale.

Les projets communs. Favoriser les projets communs proposés par des acteurs de plusieurs pays du Sud parmi eux ceux qui auront un contour régional clair. Favoriser également les projets qui impliquent des partenaires européens et plusieurs pays du Sud. Ces projets pourront être développés par des régions, des localités, des organisations gouvernementales ou non, ou encore des entreprises privées.

Les infrastructures. Co-financer des projets d’infrastructures sous-régionaux, notamment dans le domaine des voies de communication, du tourisme, de l’énergie, de l’eau, de l'environnement (pour combattre la désertification et la pollution) ou des nouvelles technologies d’information et les associer, à chaque fois que possible, à des projets similaires européens. Valoriser la coopération décentralisée au niveau sous-régional, sur la base de programmes tels que le Med-Urbs, Med-Campus ou Med-Media.

La coopération entre les régulateurs. Harmoniser la législation dans le sens Nord-Sud et Sud-Sud en mettant en contact les régulateurs et législateurs de l’Union et d’une sous-région donnée ; créer des centres sous-régionaux de prévention de conflits.

Coopération militaire. Promouvoir la coopération dans le domaine militaire, notamment dans le cadre d’opérations de maintien de la paix, entre les pays de la région euro-méditerranéenne.

Les mesures de confiance. Soutenir la création au niveau régional de mesures de confiance mutuelle et de gestion de conflits, notamment par l’appui à la mise en place du réseau sous-régional intergouvernemental, ou créé par des centres d’analyse dans ces domaines.

Transfert de savoir-faire sur l’intégration. Promouvoir, dans le cadre du PEM, la recherche et la formation en matière d’intégration qui ne soit pas nécessairement vouée à la seule expérience européenne – et sur la régionalisation en général. Contribuer ainsi à l’élaboration d’une culture stratégique de coopération succédant à la politique de puissance.

Encourager la coopération dans le domaine de la sécurité civile, avec des cellules de planification d'urgence et de «disaster relief».

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ANNEXE

Liste des textes du groupe de travail ayant servi de support à la rédaction du rapport :

Maghreb

Driss Khrouz, Les Obstacles Politiques à l’Intégration au Maghreb

Hafedh Zaafrane, Perspectives Nationales sur la Coopération au Maghreb : la Tunisie

Mohand Melbouci, Perspectives Algériennes de la Coopération Maghrébine

Fouad Ammor, Les Acteurs et les Priorités de la Coopération au Maghreb

Moyen-Orient

Gamal Soltan, Sub-regional Cooperaton in the Middle East – The Working Group Report

Mark Heller, Regional Cooperation in the Middle-East : an Israeli View

Ghassan Omet, The Prospects and Challenges of Sub-regional Cooperation: the Case of Jordan

Emad Gad, Regional Cooperation in the Middle East – Settlements Leads to Cooperation

Mahdi Abdul Hadi, Sub-regional Cooperation in the Middle East – A view from Palestine

Turquie

Fatih Tayfur, The Turkish Vision of the Euro-Mediterranean Partnership and the Black Sea Economic Cooperation: Observations on Sub-regional Cooperation

Balkans

Jacques Rupnik, Lessons from the Balkans

Autres textes d’appui :

Álvaro de Vasconcelos, Le Régionalisme et le Partenariat Euro-Méditerranéen et L’Union européenne et la Régionalisation du Système International (à paraître).

Mustafa B. Harmaneh, The Process of Democratisation in the Arab Mashreq: the Role of External Factors, in George Joffé, Álvaro de Vasconcelos, Towards the Barcelona Process – Building a Euro-Mediterranean Community?, ed. Frank Cass, London, (à paraître, 2000).

May Chartouni-Dubarry, Processus de Transition Politique au Proche-Orient, EuroMeSCo Paper, 2, septembre 1998.

Gema Martin Muñoz, Réforme Politique et Changements Sociaux: l’Exemple des Pays du Maghreb, EuroMeSCo Paper, 6, avril 1999.

Joel Peters, Can the Multilateral Middle East Talks be Revided? Meria nº 4, December 1999.