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Paper 10 : La politique de visas dans l'espace euro-méditerranéen
Written by Catherine Wihtol de Wenden   
L'Europe continue à être l'unique grande région d'immigration à faire de la fermeture des frontières sa doctrine migratoire. Au vu des récents débats sur la politique d'entrée et de séjour, notamment d'attribution des visas, la situation des "sans papiers" et des changements opérés quant à la pression migratoire (bouleversement démographique, mouvement des élites), l'auteur, par l'analyse du rôle et de l'efficacité du contrôle des flux migratoires, pose la question de son bien-fondé.

I – L’ESPACE MIGRATOIRE EURO-MEDITERRANEEN

A - La pression migratoire, sans être massive, va perdurer :

B – En Europe : les mirages de l’immigration zéro

C - Une étude de cas : l’évolution de la politique française des visas

II – LES RESEAUX TRANSNATIONAUX ET LE PARTENARIAT EURO-MEDITERRANEEN

A - La frontière, qui est une contrainte pour les uns, peut être une ressource pour d'autres

B - Les clandestins et l’ouverture des frontières

C - Migrations et développement : des relations complexes et ambiguës

Conclusion

BIBLIOGRAPHIE



Texte présenté à la Conférence EuroMeSCo de Rome, 15-16 octobre 1999.

Les récents débats, en France, sur la politique d'entrée et de séjour, l’affaire des sans papiers et leur régularisation et, en Europe, sur les difficultés du contrôle des frontières à l’Est et au Sud et les opérations récurrentes de régularisation ont posé, en filigrane, la question de l’efficacité et, au-delà, de l’opportunité du contrôle des flux migratoires.

Dans quelle mesure les Etats peuvent-ils contrôler leurs frontières, séparément ou à plusieurs ? Comme la maîtrise des flux ne fonctionne pas de manière satisfaisante, ni du point de vue de l’efficacité du contrôle, ni du point de vue du respect des droits de l’homme, existe-t-il un moyen terme entre l’ouverture des frontières et l’immigration « zéro » ? En termes de coût, de co-développement, de relations avec les pays voisins, ne perd-on pas plus à fermer qu'à ouvrir, compte tenu des effets pervers de la fermeture, contraire à la fluidité des mouvements migratoires ? Qu'en sera-t-il à l’horizon 2020-2030 si les sociétés du Nord manquent de main-d’œuvre et doivent à nouveau faire appel à l’immigration ? Quels effets pervers déstabilisateurs pourrait-on attendre, dans ce cas, de l’ouverture des frontières ?

Cet ensemble de questions interroge le dogme, partagé par presque tous les pays européens, du bien-fondé de la fermeture des frontières ainsi que des pratiques du contrôle. Il permet aussi de dépasser les postulats du lien entre efficacité du contrôle et réussite de l’intégration ou entre co-développement et alternative à la migration.

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I – L’ESPACE MIGRATOIRE EURO-MEDITERRANEEN

A - La pression migratoire, sans être massive, va perdurer :

Si, aujourd'hui, l’Europe fait l’expérience de son niveau le plus élevé dans l’histoire, de migrations internationales, notamment dans l’Europe du Sud ancienne terre d'émigration devenue région d'immigration (Italie, Espagne, Grèce, Chypre, Portugal), la migration de masse n'est pas récente et ne constitue nullement une exception historique.

En Europe de l’Ouest, tout laisse à penser que la pression migratoire va continuer à croître dans les prochaines années, du fait de la persistance de ses causes, même s'il ne s'agit plus d'une immigration majoritairement de main-d’œuvre. D'autres flux migratoires, comme la mobilité des qualifiés et des élites à l’intérieur de l’Europe, d'Est en Ouest ou du Sud au Nord se sont développées dans les années 80, en même temps que l’on assistait à une explosion des demandeurs d'asile.

En Europe, l’idée selon laquelle le Nord comblerait son déficit démographique par le Sud n'est pas partagée par les décideurs des politiques publiques qui se considèrent comme incapables d'admettre davantage d'immigrés. Ils se distinguent en cela radicalement des Etats-Unis, du Canada et de l’Australie.

L’Europe demeure la seule grande région d'immigration à ne pas pratiquer le système des quotas, quantitatif ou qualitatif, et à faire de la fermeture des frontières sa doctrine migratoire. Elle semble réagir de façon essentiellement défensive au profond bouleversement démographique planétaire auquel elle doit faire face : six milliards d'habitants avant l’an 2000, contre un milliard au début du siècle, et une pression migratoire dont elle n'a pas le monopole mais qui engendre chez elle un syndrome de saturation.

Des propositions ont été faites en France en faveur d'une nouvelle politique migratoire prenant en compte l’idée de réouverture des frontières à des catégories limitées et sélectionnées de population (suppression des visas aux universitaires en visite, allégement du régime des étudiants, inscription de l’asile territorial dans la loi sur l’entrée et le séjour des étrangers : Mission de Patrick Weil de 1997) mais ces initiatives se sont parfois un peu perdues dans les méandres d'une réforme qui ne touchait pas fondamentalement à la remise en cause des principes de la politique migratoire.

D'autres pays, comme l’Allemagne, pratiquent les quotas de main-d’œuvre, parfois sous couvert d'accords bilatéraux avec les pays de l’Est, ou entrouvrent leurs frontières à leurs frères de sang, les Aussiedler, candidats potentiels à la migration. En Europe du Sud on régularise au coup par coup pour dégonfler le « matelas » de clandestins qui se constitue dans ces pays attractifs, économiquement et géographiquement pour une telle main-d’œuvre (Italie 1986-90 et 1998-99, Espagne 1991 et 1996, Portugal 1992-93 et 1996, Grèce 1997). On assiste à une multiplication de situations au rabais, bricolées de façons diverses et discrétionnaires par beaucoup de pays européens : statut provisoire, séjour à titre humanitaire, asile territorial, contrats de sous-traitance, maintien de personnes dans une situation précaire, ne pouvant être ni régularisées ni expulsées.

Les frontières existent, leur fermeture ne fonctionne pas de manière satisfaisante car elle est sélective, alimente des filières de passage liées à la prohibition et ne respecte pas les droits de l’Homme.

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B – En Europe : les mirages de l’immigration zéro

A l’échelle de l’Union européenne, la politique migratoire s'inspire de deux principes : ouverture à l’intérieur et fermeture à l’extérieur. Les accords de Schengen, signés en 1985, avaient pour objectif premier de faciliter la libre circulation intérieure pour les pays signataires. Leur interprétation conduit essentiellement à en faire un instrument de lutte contre les migrations externes, en « communautarisant » la gestion des frontières extérieures par le système des visas et par le filtrage des demandes d'asile. Des accords de réadmission, signés avec les pays tiers et qui font de ceux-ci les garde-frontières du système Schengen, viennent parachever le dispositif, avec pour but de lutter contre l’immigration clandestine. Ces pays s'engagent à reprendre sur leur territoire les personnes venues de ces pays ou ayant transité par eux avant de franchir illégalement les frontières de l’Union (le premier accord avec la Pologne a été signé le 29 mars 1991). Cette stratégie de dissuasion concourt à une immigration stable dans les pays de l’Union et à une diminution des entrées et notamment de l’asile, à l’exception des flux déterminés par des événements conjoncturels (éclatement du bloc communiste, conflit yougoslave). Les accords de Trevi et de Dublin complètent le dispositif, à l’échelon de l’Europe des Quinze, pour l’harmonisation des politiques d'asile et de lutte contre le terrorisme.

En fait, il n'y a plus de réponse nationale au phénomène des migrations internationales, car leur échelle et leur diversité dépassent toute expérience antérieure. Par delà la symbolique du contrôle et de la frontière, l’essentiel des politiques d'admission réside aujourd'hui dans le système des visas, mis en place depuis les accords de Schengen à partir de 1986, assorti de condamnations plus sévères des entrées illégales et de la responsabilité des transporteurs, de l’élargissement des possibilités d'expulsion, de reconduction à la frontière et de détention, du renforcement des sanctions contre les employeurs, de difficultés accrues pour le regroupement familial et le mariage sur le territoire de l’Union européenne.

Partout, la restriction l’emporte, ainsi que la dissuasion et parfois la suspicion (à l’asile, au tourisme, au mariage, aux études) à l’égard de toutes les voies d’entrée.

A l’échelle nationale, l’immigration zéro est encore plus un leurre, car les Etats ne peuvent agir que sur un volume très limité, l’essentiel des entrants étant protégés par des textes constitutionnels (le droit de vivre en famille pour le regroupement familial) ou par des traités (la Convention de Genève de 1951 pour le droit d'asile) et, plus encore, par le dispositif européen. A moins d'une détermination politique exceptionnelle, aucun pays de l’Union ne peut avoir de politique autonome, du fait d’être enserré dans une série d'accords internationaux.

Le passage des questions d'immigration et d'asile du troisième pilier (aux termes des accords de Maastricht) intergouvernemental, au premier pilier (traité d'Amsterdam), communautaire aura peut-être pour effet de rendre moins dépendantes les politiques nationales à l’égard de l’opinion. De fait, celle-ci jouent davantage sur leur effet d'annonce et sur les entrées de quelques « petites » catégories, numériquement, car elles sont de plus en plus dépendantes d'un jeu international, tout en continuant à agiter la symbolique de la souveraineté étatique.

Pourtant, de fait, les frontières ne sont pas fermées pour tous. D'autres formes de sélection des flux migratoires existent, par l’argent et par les relations. Elles sont de l’ordre du pouvoir discrétionnaire des Etats : titres de séjour délivrés « intuitu personae », qui correspondent souvent à une sélection « par le haut » ; développement de l’asile territorial et de dispositions humanitaires qui peuvent parfois ressortir de l’arbitraire. C'est ainsi qu'aucun modèle de fermeture ne fonctionne de manière totalement satisfaisante, ni en termes d'efficacité restrictive, ni en termes de respect des droits de l’homme : la conciliation de l’une et de l’autre, objectif affiché des politiques d'admission en Europe, est toujours le fruit d'une bataille ou, au mieux, d'un compromis.

- Le contrôle des frontières a un coût

Le contrôle des frontières a un coût paradoxal, à la fois politique et économique. Un coût politique, car les Etats n'ont ni les moyens de lutter radicalement contre l’immigration clandestine, ni la possibilité, vis-à-vis de leurs voisins du Sud avec lesquels ils entretiennent des relations diplomatiques et culturelles (francophonie, etc.) de mettre en pratique les reconductions prononcées. Un coût économique, car la politique de fermeture des frontières coûte cher en moyens policiers (escortes, centres de rétention, contrôles d'identité) pour des résultats aléatoires et qui vont à l’encontre d'autres réalités économiques. Sait-on par exemple que l’instauration des visas de court séjour en 1986 a eu pour effet de diminuer de plus du tiers l’activité du port et de l’aéroport de Marseille, et que de grands commerces de la ville ont du fermer, car la migration traditionnelle et le commerce transméditerranéen se sont reportés sur d'autres grandes métropoles côtières, en Italie et en Espagne ?

De plus, le fait que l’on ne puisse finalement mener à bien une politique de maîtrise des frontières annoncée haut et fort crée de graves frustrations dans certaines parties de l’opinion, qui risquent d'adhérer ensuite aux propositions de fermeture les plus électoralistes et les plus extrêmes. Une telle politique est d'ailleurs difficile à évaluer en raison d'une mauvaise connaissance des flux migratoires : sous-enregistrement des étrangers, absence de statistiques sur les sorties d'étrangers et d'enregistrement global des flux d'entrée ; le silence sur le sujet profite à ceux qui le rompent... Les politiques migratoires sont ainsi de plus en plus dépendantes de l’état de l’opinion, au point d'avoir recours à des pratiques souterraines se devant à la peur qu’elle suscite : régularisations au cas par cas, délivrance de titres de séjour « à la carte ». Les opérations de régularisations, auxquelles ont procédé la France (1982 et 1998) et l’Europe du Sud (Italie, Espagne, Portugal, Grèce), ainsi que la mobilisation des « sans-papiers » en France, montrent que la fermeture est inefficace et sans doute pas nécessaire.

La politique de fermeture est également génératrice d'effets pervers, contraires à la fluidité des mouvements de population et aux éventuels ajustements structurels des pays du Sud et de l’Est, ceux-ci étant aussi liés à la mobilité des personnes, permettant de réduire les écarts économiques, sociaux et culturels entre régions de départ et d'accueil. De plus, comme le montre Danièle Lochak (l997), la politique de fermeture, loin de favoriser l’intégration de ceux qui sont déjà là, comme les discours officiels l’ont souvent répété, tend au contraire à l’entraver, en installant dans la précarité des populations qui, de toute façon, resteront (impossibilité d'accéder à un titre de séjour ni à un travail régulier, parents d'enfants nés en France, déboutés du droit d'asile venant de pays où ils risquent leur vie, irréguliers installés de longue date).

La politique de fermeture des frontières va de surcroît à l’encontre de son objectif affiché d'incitation aux retours en bloquant sur place, par crainte de perdre leurs droits, ceux qui auraient préféré pratiquer des allers-retours et, à terme, repartir chez eux. Depuis la suspension officielle des entrées en 1973-1974, cette politique provoque le regroupement et l’installation durable de migrants qui étaient mobiles durant les années de croissance. L’échec des politiques de retour, tant en France qu'en Allemagne, démontre la réalité de ce phénomène.

Enfin, la fermeture, toutes catégories de migrations concernées, risque d'aggraver les écarts entre pays d'émigration et d'immigration, souvent atténués par la circulation des hommes : l’intégration du Portugal dans l’Union européenne en constitue le meilleur exemple. On pourrait élargir la comparaison à des pays largement tournés vers l’Europe, comme le Maroc et, plus généralement le Maghreb, où la frustration liée à l’absence de possibilités tend à aggraver les déséquilibres. En accordant plus de place aux mouvements de travailleurs qualifiés et en facilitant leur circulation entre les deux rives de la Méditerranée, on pourrait leur permettre de participer plus activement à la consolidation du développement et à la création d'emplois dans leur pays.

Comme le fait remarquer Jean-Pierre Garson (1998), le seul passage au libre-échange est insuffisant pour constituer un processus d'intégration régionale. Ainsi, le bien-fondé des politiques d'admission axées essentiellement sur la police des étrangers n'est pas aussi évident qu'il y paraît, malgré l’apparente convergence des pays européens sur ce point. En tout état de cause, l’effet des politiques de fermeture reste limité, quand on sait que c'est le marché du travail et les aspirations culturelles qui incitent au départ.

Ainsi, dans les pays européens la surenchère législative qui a caractérisé les politiques migratoires depuis les années 1980 correspond tout autant à une politique d'opinion qu'à une volonté de renforcer l’efficacité des politiques de contrôle, qui joue en amont, plus discrètement, à travers les refus de visas dans l’espace Schengen (550.000 refus par an en moyenne sur un nombre de demandes cinq fois supérieur en France).

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C - Une étude de cas : l’évolution de la politique française des visas

L’instrument central du contrôle des flux migratoires repose sur le système des visas. Cette procédure, délivrée par le Ministère des Affaires étrangères, selon une tradition ancienne qui remonte à la Révolution française, a été considérablement durcie et élargie en octobre 1986, par la suspension des accords bilatéraux dispensant de l’obligation de visa pour l’entrée sur le territoire : rétablissement des visas pour l’ensemble des pays, sauf pour l’Europe communautaire ou la Suisse. Les accords de Schengen conclus le 14 juin 1985 entre la France, l’Allemagne fédérale, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas, dont la convention d'application a été signée en juin 1990, ont étendu et harmonisé les conditions d’entrée dans les Etats signataires : suppression progressive des contrôles aux frontières communes des pays concernés assortie d'un contrôle renforcé aux frontières externes de l’espace Schengen. Le contrôle des frontières s'effectue ainsi en amont et à distance de l’Europe « forteresse ». Les Etats signataires s'engagent à harmoniser le système de délivrance des visas, d'information commune (SIS), de lutte contre l’immigration illégale et d'éloignement du territoire. Une collaboration policière concernant le refus d'admission pour des motifs d'ordre public et de sécurité s'est mise en œuvre dans un cadre intergouvernemental et non encore communautaire. L’arrivée de l’Italie, de l’Autriche et de la Grèce a renforcé le dispositif commun de sécurité. Mais, à l’échelon français, des dysfonctionnements se produisent en raison du nombre élevé d'acteurs impliqués dans la délivrance de quelque deux millions de visas par an.

De l’avis du Ministère français des Affaires étrangères, le système des visas est relativement souple, mais il est possible d'alléger encore le dispositif pour les personnes « de bonne foi ». Il existe plusieurs types de visas, définis par les accords de Schengen et par les dispositions réglementaires de mars 1995 :

Les visas de court séjour qui concernent moins de 100.000 personnes, valables pour l’ensemble de l’espace Schengen. Le rapport Weil de 1997 a introduit début 1998 un assouplissement du dispositif d'ensemble, permettant davantage de mobilité. Leur coût est de 230 F. pour trois mois. Il s’agit de visiteurs venant pour convenances personnelles.

Les visas de circulation, d'une durée d'un à cinq ans, permettant à des catégories de personnes ne présentant pas de risque migratoire de circuler plus librement et plus facilement – universitaires, journalistes, hommes d'affaires, commerciaux. Etant donné qu’un dispositif trop rigide empêchait beaucoup de ces personnes de venir en France, une ouverture à leur égard a été amorcée dès 1992 afin de favoriser les échanges et la francophonie (des instructions « ciblées » ont été données à l’égard de l’Afrique du Nord et de l’Afrique subsaharienne). La durée de validité d'usage des visas a été allongée et le visa de circulation devrait devenir la norme pour les « élites » auxquelles on le propose même si elles ne le demandent pas. Leur coût est de 325 F pour une année et de 155 F pour chaque année supplémentaire. Leur durée ne peut excéder cinq ans car on ne peut pas donner aux visas une durée supérieure à celle d'un passeport. Ce visa est valable pour l’ensemble de l’espace Schengen. Les pays du Maghreb constituent le quart des demandeurs de ces visas, précédés par le Liban.

Les visas de long séjour : étudiants, bénéficiaires du regroupement familial, travailleurs échappant à l’opposabilité de l’emploi, visiteurs pour convenances personnelles. Les délais d'obtention sont plus longs et les visas sont valables pour un seul pays d'accueil.

Quant aux demandeurs d'asile et réfugiés, à peine 600 par an demandent un visa.

Sur les quelque 170 millions d'étrangers annuels franchissant les frontières françaises, ceux qui entrent par une frontière extérieure de l’espace Schengen représentent 40 millions. En amont, la France est saisie dans ses postes diplomatiques et consulaires d'environ 2,3 millions de demandes de visas par an, parmi lesquels on évaluait les refus, en 1996, à 550.000 cas. Mais les refus de visas (dont le nombre aurait, semble-t-il, diminué aujourd'hui) ne sont pas publiés, pour éviter les tensions diplomatiques entre les pays demandeurs.

Quelques tendances, tant dans la politique des visas que dans les mouvements de personnes, caractérisent la zone euro-méditerranéenne:

un consensus apparaît autour de l’idée que les élites doivent circuler et que toutes les personnes qui contribuent au développement de cette zone doivent bénéficier d'un traitement privilégié ;

le déplacement familial a constitué un « boom » dans les pays du Maghreb au cours des dernières années : besoin ou rencontre entre proches et nécessité, parfois, de quitter son pays (Algérie) ;

les commerçants et trafiquants ne constituent plus de « problème » migratoire (migrants temporaires libanais, commerçants et entrepreneurs maghrébins), à la différence, selon le Ministère des Affaires étrangères, des ressortissants du Moyen Orient. Quant aux saisonniers, au titre d'accords bilatéraux (Tunisie, Maroc), leur volant tend à se réduire, de même que pour les contingents étudiants.

A l’exception de l’Afrique du Sud, il semble que la discipline de Schengen se soit bien mise en place, grâce au système d'informations européen (SIS) et au modèle de visa unique et uniforme entre les différents pays de l’Union. Certains craignent que le grand avantage du système de Schengen, sa souplesse, ne disparaisse avec le passage des questions d'immigration et d'asile au premier pilier d'Amsterdam. L’assouplissement du système des visas continue à constituer un objectif à court terme pour la formation des élites et la poursuite du dialogue euro-méditerranéen.

Toutefois, des questions demeurent en suspens et constituent autant de revendications pour le mouvement associatif immigré dans l’espace européen :

la suppression des visas de court séjour pour ceux qui effectuent des va-et-vient entre l’Europe et le Maghreb et ne constituent pas de « risque » migratoire. L’existence de ces visas, qui accentue la fracture entre Européens, bénéficiaires de la libre circulation intra et extra-européenne, et non Européens bloque un processus de mobilité qui vient contredire les velléités de libéralisation des échanges. Le Forum européen des Migrants s'est fait, depuis plusieurs années, l’un des porte-parole de cette revendication ;

la motivation des refus de visas : celle-ci a donné lieu à une série de débats entre l’opinion et le Ministère de l’Intérieur. La Loi Chevènement de 1998 précise que dans le cas général, en dehors de situations dûment précisées, il n'est pas nécessaire de justifier le refus de visas.









Certains mouvements (associations, parti des Verts) considèrent que les dispositions qui exonèrent I'Etat de la justification de ses actes sont contraires à la notion dEtat de droit et proposent d'inverser la procédure en rendant générale la motivation des refus de visas et en l’assortissant d'un recours offert au demandeur, sauf dans les cas expressément précisés par la loi.

Quelques ouvertures sont à signaler, notamment à l’égard de l’Algérie : alors que, pendant quatre ans, le nombre de visas a été divisé par plus de dix, le quota de visas accordé par la France aux Algériens a été porté à 200.000 en juin 1998. A l’égard de la Roumanie également, on constate une relative ouverture par rapport au blocage des visas au nom du « risque migratoire » qui s'apparentait à une politique discrétionnaire de guichet il y a trois ou quatre ans. Une libéralisation s'amorce, à l’égard des populations de classes moyennes qui cherchent à circuler davantage. Quant aux demandeurs d'asile roumains, nombreux à s'adresser à la France, ce n'est pas par les visas que l’on réglera ce flux (entre le tiers et la moitié des demandes d'asile annuelles).

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II – LES RESEAUX TRANSNATIONAUX ET LE PARTENARIAT EURO-MEDITERRANEEN

A - La frontière, qui est une contrainte pour les uns, peut être une ressource pour d'autres

L’existence, ou l’apparition de frontières liées aux politiques des Etats, peut générer plusieurs logiques : une logique diasporique, parfois née de prohibitions religieuses ou ethniques, qui a connu une immigration autour de la Méditerranée (les réseaux transnationaux, analysés par Jocelyne Cesari) et une logique d'installation, liée à la fermeture.

Cette logique de réseaux est aussi une forme de migrations d'un type nouveau car elle correspond, à sa manière, à la migration-prestation de services à laquelle les Etats et les politiques migratoires ont beaucoup de mal à s'adapter. Cette migration « du troisième type » (après la mobilité des « oiseaux de passage » des années de croissance et la migration d'installation des années de crise) contribue à retirer aux Etats leur rôle d'acteurs principaux des logiques migratoires : les acteurs des réseaux économiques transnationaux sont dans des situations de double insertion, de double installation, d'allégeances multiples. Cette migration est une ressource, elle défie la souveraineté des Etats et l’existence des frontières, elle entrecroise continûment le symbolique et l’instrumental dans un espace international renouvelé, fonctionnant davantage « par le bas » que « par le haut ». Le territoire étatique n'est plus l’espace exclusif et identitaire pour ceux qui transgressent les frontières et sont capables d'en tirer des ressources. Une didactique s'installe entre Etats et réseaux, entre nomades et sédentaires.. L’Etat perd le monopole du contrôle (il ne l’a eu qu'à la fin du XIXe siècle) et s’inscrit dans une démarche ambiguë, tendant à faciliter les voyages et la circulation des personnes qui ne sont pas des immigrés (citoyenneté européenne) et à contrôler les migrations. Mais comme une partie des migrations se fait par le voyage (entrées avec visas de touristes) il y a parfois contradiction entre ces deux objectifs (migrations des étudiants et des classes moyennes, aux marges du « brain drain » et de la migration économique, qui tantôt s'installent – thèse de Mustapha Belbah –, tantôt repartent faute de perspective d'ascension sociale – travaux de Vincent Geisser). Des réseaux marchands divers fleurissent dans les crevasses, les interstices, les « niches » des grands systèmes – économie de la drogue, de la contrefaçon, de la contrebande, du « trabendo » (jouant sur des taxes et détaxes à l’importation et à l’exportation des voitures, et sur le marché des pièces détachées, sur le marché de gros et de détail pour l’électroménager et l’habillement entre l’Europe de l’Ouest, le Maghreb et l’Afrique de l’Ouest). Des entreprises diverses se développent, créant des espaces migratoires où l’Etat n'est plus un acteur qui disparaît, mais un acteur qui n'est plus exclusif : entreprises ethniques s'adressant à une clientèle ethnique (la viande hallal ou le prêt à porter islamique, comme élément d’accompagnement de la migration de travail), entreprises de produits non ethniques s'adressant à une clientèle nationale (restauration, épicerie, artisanat), et entreprises-refuges de produits non ethniques pour une clientèle variée (cigarettes, fleurs). L’espace devient multipolaire et consiste parfois à revitaliser des commerces anciens. L’exemple des entrepreneurs et commerçants maghrébins en est un : il fonctionne essentiellement en dehors de la coopération institutionnelle euro-méditerranéenne et le processus engagé à Barcelone en 1995 apparaît comme « l’instrumentalisation politique d'une aire géo-politique décalée des manières d'être des acteurs » (Rémy Leveau).

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B - Les clandestins et l’ouverture des frontières

Si la trop grande sévérité de la loi, accompagnée d'une tolérance de fait aboutit à la création de clandestins « officiels », l’ouverture, même sélective, l’entrouverture ou la non fermeture des frontières a-t-elle une conséquence sur l’augmentation de l’immigration clandestine ? Si, par définition, une partie de l’immigration clandestine se légalise avec l’ouverture, transformant le regard que les autres portent sur elle (le cas des Portugais depuis leur entrée dans l’Union européenne et hier suspects de clandestinité en fournit un exemple), il n'y a pas de relation mécanique entre ouverture des frontières et immigration clandestine car tout dépend de la structure de l’immigration potentielle et des anticipations de la migration concernée.

- L’ouverture ne signifie pas invasion

Les exemples sont là pour le montrer, dans l’histoire et dans le temps. Au temps où l’immigration coloniale maghrébine bénéficiait de facilités de circulation avec la France et où le marché du travail français était demandeur de main-d’œuvre dans les années de croissance, on n'a pas assisté à un déferlement de populations venant envahir l’Europe, même s'il s'est agi d'une immigration de masse. A Ceuta et Melilla, bastions extrêmes aux avant-postes de l’Europe en terre africaine, l’idée de hordes de clandestins prêts à investir l’Espagne et l’Europe est plus fantasmatique que réelle : dans la zone d'Algesiras, depuis 1990, les autorités espagnoles n'arrêtent guère plus d'un millier de clandestins par an.

Les frontières se déplacent : il y a trente ans elles auraient été dans les Pyrénées.

- L’ouverture est porteuse d'une meilleure intégration

Dans la mesure où elle supprime ou diminue les effets de précarité des étrangers dus au séjour et au travail (nécessairement clandestins si l’on n'a pas de papiers), l’ouverture est porteuse d'une meilleure intégration des nouveaux venus, qui bénéficient, en outre, de plus de mobilité, n'étant plus « assignés à résidence » faute de papiers ou du fait des difficultés à obtenir un nouveau visa d'entrée. La fermeture entrave au contraire l’intégration de dizaines de milliers d'étrangers maintenus en situation irrégulière alors qu'ils resteront, et les allers et retours de ceux qui craignent de perdre leurs droits (pensions, retraites) s'ils envisagent de rentrer chez eux (le rapport Weil avait mis en évidence cet argument en simplifiant les modalités d'entrée des retraités). L’ouverture est synonyme de plus grande fluidité, d'un plus grand respect des droits de l’homme. C'est dans cet esprit que nombre d'associations, dont le Forum des Migrants de l’Union européenne, plaident pour que les résidents réguliers (séjour de dix ans, en France) puissent se déplacer sans visa en Europe. L’abolition des visas de court séjour permettrait, entre autres, à des nationalités largement réparties sur le territoire européen (Turcs, Marocains) de circuler plus facilement pour ensuite pouvoir étudier ou travailler dans un espace européen.

En France, la régularisation de 1982-83 a montré qu'à l’époque 30% des régularisés travaillaient dans le bâtiment, les autres étant répartis dans les services domestiques, la restauration, la confection, ce qui indique que ces secteurs fonctionnent structurellement avec de l’immigration clandestine.

Le cas de l’Italie est encore plus éclairant. Presque tous les immigrés sont entrés en Italie sans permis de séjour, pour y travailler et ont donc dû accepter des emplois non déclarés. Mais, même lorsqu'ils ont été régularisés et pu avoir un emploi régulier, une forte proportion d'entre eux a continué à travailler dans l’économie souterraine. Dans la plupart des emplois (agriculture, bâtiment, services domestiques, garde d'enfants, nettoyage) les immigrés clandestins ont remplacé un travail autrefois domestique. Dans les autres métiers (marchands ambulants), ils sont complémentaires à la fabrication italienne dans l’économie souterraine (contrefaçon, artisanat du cuir et de l’habillement). Les domaines où il y a concurrence véritable avec le marché du travail national sont relativement faibles, du fait également que ces migrants vivent surtout dans le Centre et le Nord de l’Italie, qui sont des régions de plein emploi pour le travail manuel. Mais cette incorporation dans l’économie « submergée » est un facteur d'appel pour l’Italie et empêche l’installation promotionnelle des immigrés qui doivent faire preuve d'un travail régulier pour voir leurs titres de séjour renouvelés, en vertu des procédures de régularisation.

Malgré le chômage, dont le taux est l’un des plus forts d’Europe, le déséquilibre entre l’offre et la demande entraîne un effet d'attraction de travailleurs immigrés ce qui remet en question l’équation présumée entre immigration et chômage. « L’opinion publique, les hommes politiques et l’Etat consacrent beaucoup d'attention et de ressources à contrôler les frontières externes de la « forteresse » Europe. Peut-être serait-il bon de s'attaquer à la dégradation du marché du travail, dont le travail au noir est la forme la plus extrême et la plus perverse » (Emilio Reyneri, 1998).

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C - Migrations et développement : des relations complexes et ambiguës

Au début des années 1990, à côté de la coopération centralisée ou de la coopération entre gouvernements, on adopte le concept de développement humain, incluant aussi bien la dimension économique que sociopolitique et culturelle. De nouvelles approches se font jour, « du bas vers le haut » mettant en avant les communautés locales et les institutions décentralisées (coopération décentralisée) ou encore des partenaires individuels (coopération excentrée), de façon plus personnalisée. Ces trois formes de coopération, centralisée, décentralisée et excentrée doivent opérer en symbiose, avec comme cible des unités locales bien définies et à forte propension migratoire.

- Les Mécanismes européens : Lomé, Barcelone

A l’échelon européen, la première orientation d'une politique de coopération européenne trouve ses racines dans les rapports historiques – le lien colonial – des pays européens avec les nouveaux Etats indépendants, bénéficiaires d'une association au Traité de Rome (1957). Le premier accord institutionnel de la Communauté européenne dans le domaine de la coopération au développement est la Convention de Lomé, fondée en 1975 : de bilatérale, la coopération devient multilatérale. Mais cette politique communautaire n'a pas pour but de contrôler on de constituer une force de dissuasion pour les mouvements migratoires : chaque pays européen accueille « ses immigrés ».

Mais certains ont qualifié la coopération de ressources que l’on prend aux pauvres des pays riches pour les donner aux riches des pays pauvres. Au cours des années 1980, les pays européens cherchent à dépenser mieux avec moins. D'un côté, ils prennent conscience que l’interdépendance Nord-Sud a changé de nature (la sécurité, l’humanitaire sont devenus pluridimensionnels) et que les mouvements migratoires font partie de ce nouveau concept de sécurité, accompagné d'autres comme l’environnement, les crises régionales, les trafics de drogue. D'un autre côté, et de façon quelque peu contradictoire, les pays industrialisés, répondant en cela aux tendances les plus nationalistes de l’opinion publique se focalisent sur le contrôle des frontières. La nouvelle approche de la coopération décentralisée met l’accent sur le partenariat, la plus grande transparence des décisions et la valorisation du savoir-faire.

Le second processus est celui engagé à Barcelone, en 1995 où l’Union européenne a décidé de promouvoir la coopération méditerranéenne, incluant Israël et l’Autorité palestinienne. La paix, la sécurité, les droits de l’homme apparaissent comme la contrepartie du libre-échange, sur le modèle des accords liant les Etats-Unis, le Canada et le Mexique (ALENA : association de libre-échange nord-américain - NAFTA -). Des accords bilatéraux ont donné l’occasion à de nombreux Etats (27 pays étaient réunis à Barcelone) de confirmer leur engagement : la libéralisation progressive des échanges se fera par étapes jusqu'à l’horizon 2010. Le commerce est envisagé comme une alternative à la migration, grâce à une libéralisation des échanges commerciaux qui diminuerait l’incitation à la mobilité (mais l’Union européenne n'importe que 6% de ses produits des pays méditerranéens alors que ceux-ci exportent plus de la moitié de leurs marchandises vers l’Europe). Cette dépendance économique des pays du Sud de la Méditerranée à l’égard de l’Europe, qualifiée par certains d'excessive, s'articule sur deux postes-clés : les services créateurs d’emploi (tourisme saisonnier) et l’agriculture, gros employeur de main-d’œuvre (fleurs, fruits, légumes), qui doit devenir compétitive avec l’Europe, forte de l’argument : « Si vous ne voulez pas les tomates des Marocains, vous aurez les Marocains ». Mais le risque, à court terme, est d'accélérer la mobilité, liée à la liberté de commercer et de libérer des masses paysannes mises au chômage par les impératifs de productivité et de professionnalisation de l’agriculture, car certains préféreront être clandestins dans un pays riche qu'en situation régulière dans un pays pauvre.

- La libéralisation des échanges

L’OCDE, qui a cherché à évaluer l’effet des migrations sur les pays d'origine (Conférence de Rome, 1991) a ensuite exploré les voies d'une politique visant notamment à libéraliser les échanges et à encourager l’investissement public et privé (Conférence de Madrid, 1993). Les conclusions portant sur les relations entre les échanges commerciaux, les migrants et le développement sont doubles : si la migration est avant tout une réponse à des différences importantes de revenu et d'emploi et si l’ouverture aux échanges et aux capitaux augmente le revenu et le bien être de tous, il y aura diminution de l’invitation à partir. Si la migration est due à une rupture de l’équilibre démographique et économique qui se produit lorsque le développement est annoncé, la mobilité interne tendra à sortir des frontières : développement et migration iront de pair. Les deux thèses se concilient si l’on introduit la dimension temporelle : « Dans le court et le moyen terme, le développement initialement favorisé par le processus d'ouverture accroît l’incitation à émigrer, mais dans le long terme, le développement économique améliore le niveau de vie et rend l’émigration moins avantageuse » (OCDE, Migrations et développement, 1994). S'appuyant sur des études de cas, les experts de l’OCDE constatent que la relation la plus fréquente rencontrée entre une libéralisation des échanges et les flux migratoires est de type complémentaire et non substituable. Certains se demandent même si la réduction des flux migratoires est un objectif légitime, « compte tenu des effets bénéfiques que peuvent exercer l’un sur l’autre migration et développement ainsi que sur des valeurs humaines essentielles qui sont en jeu » et qu’eu égard aux écarts considérables entre les niveaux de vie des populations dans le monde, « l’étonnant n'est pas qu'il y ait autant de migrations mais qu'il y en ait si peu » (Bemard Wood, OCDE, 1994). Enfin la propension à émigrer et la possibilité de le faire peuvent demeurer plus élevées pour certains candidats à la migration que pour d'autres, même si le plus grand nombre est aujourd'hui touché par la mondialisation de l’information : exode des cerveaux, dont l’effet est particulièrement néfaste aux pays en développement qui d'ailleurs manquent moins de main-d’œuvre et d'élites que de modes d’utilisation efficace de ceux-ci.

- Les transferts de fonds

L’un des effets les plus directement palpables des migrations sur les pays de départ sont les transferts de fonds, qui parfois dépassent de loin, les aides publiques au développement et constituent dans certains pays l’une des premières sources de devises (Maroc, par exemple). Le phénomène des transferts de salaires a acquis une dimension de plus en plus importante dans les échanges internationaux et il s'accroît : d'après les données de la Banque Mondiale les transferts de salaires représentaient, en 1989, 8,5% de la valeur des opérations financières internationales et constituent aujourd’hui pour les pays exportateurs de main-d’œuvre, une part non négligeable des importations et des exportations : dans certains pays, 25 à 30% des exportations sont liées à la consommation et aux entreprises commerciales des émigrés, et les chiffres varient de 10 à 35% pour les importations. Il y a plusieurs sortes de transferts : transferts de biens exportés (notamment voitures, électroménager, électronique), système de « compensation », notamment entre la France et l’Algérie du fait du contrôle des charges. Comme le décrit Jean-Pierre Garson (OCDE, 1994) : « Le principe consiste pour l’immigré à régler en France et en francs les factures ou les achats de ses compatriotes non résidents. De son côté, l’acheteur non résident dépose de l’argent sur un compte dans le pays d’origine, le compte appartenant à l’émigré ». Il y a aussi les transferts bancaires (deux milliards de dollars par an rapportés par les émigrés au Maroc en 1994) et les transferts « à la valise » pratiqués notamment par les Africains subsahariens chez qui plus de la moitié des transferts effectués vers le pays d'origine emprunte d'autres chemins que ceux mis en place par les institutions bancaires et postales – « tontine », groupes d'entraide, groupements de développement local de la région d’origine.

Même s'il n'y a pas de rapport mécanique ni de lien de cause à effet entre les transferts de salaires et le développement, l’émigration a un effet positif sur l’allégement de la pauvreté. Ces investissements, qualifiés d'improductifs par certains, permettent de créer des emplois dans le bâtiment et les transports. Peu d'immigrés ont les capacités, le désir et un environnement propres à créer des entreprises, car ceux qui réussissent dans leur pays d’origine sont ceux qui ont réussi ici. Ces transferts sont aussi un facteur de modernisation des modes de vie, indispensable au développement qui peut permettre des investissements dans des projets de création d'entreprise plus ambitieux.

Ainsi la Turquie, en maintenant stable le taux de change, a réussi à profiter des avantages des versements effectués par ses ouvriers en Allemagne.

Les aides bilatérales ou multilatérales des gouvernements et des entreprises sont elles de nature à diminuer les flux migratoires, quand les transferts de salaire des émigrés représentent plus de la moitié de « l’aide au développement ».

- L’investissement étranger

Seuls les Etats des pays d'immigration peuvent le promouvoir, par une politique de coopération active, mais à la condition qu'elle soit relayée par les entreprises, souvent peu enclines à investir dans des zones considérées comme peu sûres.

L’aide, notamment publique, peut être conditionnée à l’évolution démographique et démocratique des pays de départ, car l’impulsion pour le développement ne doit pas être imposée de l’extérieur et ne peut réussir que si les pays bénéficiaires sont partie prenante.

- Les micro-projets régionaux

Il s'agit de formes de coopération économique régionale autour d'associations villageoises, comme au Maroc, au Mali, en Mauritanie et au Sénégal. Instruments de coopération excentrée ou décentralisée selon les cas, nés autour des années 1970, ils se posent, depuis les années 1990, en partenaires à part entière des ONG et des Etats, du Sud comme du Nord. Faisant le constat des limites des Etats dans ce domaine, les associations développent des stratégies parallèles avec l’adhésion des populations aux processus de développement. Priorité est donnée aux micro-projets par rapport aux macro-projets. En France, plus de 400 associations d'immigrés d'origine sahélienne s'étaient ainsi tournés vers le développement de l’Afrique de l’Ouest en 1993, dont 105 implantées en Ile de France. Les pouvoirs publics soutiennent parfois ces micro-projets, encore fragiles (PDLM - Programme de Développement Local Migrations en France) afin de créer des emplois sur place, avec un succès inattendu.

- L’aide au retour

Considérée au début comme le remède-miracle à une immigration de main-d’œuvre fortement touchée par la crise, la politique de retour a connu quelques réaménagements au début des années 1980, avec un accent plus fort mis sur la réinsertion volontaire et concertée. Mais le bilan qui en a été dressé dès le milieu des années 1980 en a révélé des résultats très modestes : seule une très faible proportion de candidats s'est manifestée, même là où les mesures étaient d'autant plus incitatives que l’on partait dans un délai court (proportionnalité de la prime en fonction de la rapidité de la décision, comme en Allemagne), les départs ont surtout été le fait d'Européens (Espagnols et Portugais), originaires de pays où ils sont parfois revenus au bénéfice de la libre circulation établie par la suite (1992). D'autres immigrés, originaires de pays extra-communautaires (Maroc, Turquie) sont parfois revenus coûte que coûte (en Allemagne un dispositif a cependant permis aux enfants de se réinstaller) souvent dans la clandestinité, car l’une des clauses des aides au retour et à la réinsertion était la restitution lors du départ des titres de séjour. Les nationalités les plus anciennement installées en Europe, comme les Algériens en France, ont boudé cette politique, car la perte des droits sociaux liés au retour était loin d'être compensée par le montant des aides proposées. Enfin, les expériences de retour et de réinsertion ont parfois manqué de suivi à moyen et long terme et se sont soldées, soit par des investissements peu productifs, sans effet d’entraînement économique, soit par des projets trop ambitieux et abandonnés par la suite. Malgré son caractère séduisant, mais quelque peu démagogique, le projet des « immigrés coopérants » ne compte que quelques exemples ponctuels réussis.

La mission interministérielle « co-développement et migrations internationales » confiée en 1998 à Sami Naïr innove en ce sens qu'elle propose aux immigrés des pays signataires de conventions de co-développement, une « mobilité maîtrisée » permettant aux bénéficiaires et aux anciens immigrés en situation régulière de revenir en France pour y effectuer des stages (visas de circulation). L’image de la France y gagne quant à l’ouverture et à la francophonie grâce à cette mobilité « restaurée » et l’aide aux projets doit dépasser la simple aide au retour par l’accroissement de l’aide financière, la création de systèmes financiers décentralisés et le renforcement des dispositifs d'appui et d'accompagnement. Il s'agit « d’organiser la mobilité pour dynamiser les échanges », de « transformer l’aide au retour en aide au projet », de réintroduire la fluidité d’ « établir des relations de partenariat », enfin et surtout de ménager un « retour dans la dignité » aux sans papiers non régularisés (Le Monde, 5 mai 1998). Les résultats n'ont pas été à la hauteur des attentes. Un an après (Le Monde, 16 juin 1999), vingt et un contrats de réinsertion seulement avaient été signés. Certains ont parlé d'aide au retour déguisée. Un tel projet a eu l’intérêt de prendre en compte la mobilité et les micro-projets. Mais le temps n'est pas le même pour l’individu et pour l’Etat, et encore moins pour l’opinion publique et le co-développement.

Enfin, le co-développement n'est pas seulement économique : le transfert de savoir-faire politique n'est pas à négliger (radio, presse pluraliste). Il doit surtout être dissocié de l’obsession de la maîtrise des flux migratoires et du retour des immigrés dans leur pays d'origine.

Dans les grandes zones de « fracture » du monde que sont la rive sud de la Méditerranée 50% de la population a souvent moins de 25 ans même si la baisse de la fécondité est bien amorcée.

Si la perspective d'une émigration massive n'est plus de mise pour les pays, les effets d'ajustement liés au processus de Barcelone ne sont pas encore prêts à dissuader les candidats à une émigration de moindre ampleur et l’hypothèse d'inversion des flux par des retours massifs n'est pas non plus d’actualité.

Peut-on envisager de réduire les flux migratoires à court terme par le seul développement potentiel des pays d'origine ? Sur le long terme, le libre-échange et l’augmentation de la production dans les pays pauvres peuvent diminuer l’émigration. Mais à court terme, l’accélération des échanges induite par ce processus aura plutôt pour effet d’inciter davantage à la mobilité, compte tenu des écarts de développement non seulement économiques mais aussi socioculturels et politiques, entre les aires d'arrivée et de départ.

Mais, si le (co-)développement ne peut tenir lieu de solution unique au problème de la régulation des flux migratoires, l’ouverture pure et simple des frontières ne suffit pas non plus.

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Conclusion

Quelques recommandations s'imposent :

Puisque l’ouverture des frontières est à l’ordre du jour (sommet de Tampere, en Finlande, du 15 octobre 1999) à l’échelon européen, il importe d'accompagner ce mouvement d'idées en demandant l’abolition des visas de court séjour qui bloquent la mobilité, creusant la frontière intérieure qui s'établit, autour des visas entre ressortissants européens et non-européens et freinant les échanges entre les immigrés, leurs pays de départ et les acteurs du partenariat euro-méditerranéen. Les refus de visas doivent tous être motivés.

Puisque plus les frontières sont fermées, plus les migrants se stabilisent dans les pays d'accueil et que plus elles sont ouvertes, plus les populations circulent, il convient, pour accélérer la mobilité et limiter les formes de sédentarisation liées à la fermeture, de faciliter, voire d'encourager, la circulation des populations peu enclines à une installation définitive et actrices des relations euro-maghrébines (intellectuels, hommes d'affaires, commerçants, artistes, classes moyennes, étudiants avancés) par des politiques d'échanges bénéficiaires au développement de la rive Sud de la Méditerranée.

Un assouplissement des politiques d'asile, restées rigides dans les pays européens quand l’Etat n'est pas l’acteur de la persécution (à l’encontre des Algériens) est tout aussi indispensable pour améliorer le dialogue.

Enfin, les tracasseries administratives qui enserrent le regroupement familial dans des règles trop strictes et condamnent parfois à la clandestinité des catégories fragilisées sont à revoir dans un cadre euro-méditerranéen concerté.

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