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Paper 5 : Le projet de la zone de libre-échange et le Processus de Barcelone
Written by H.Zaafrane, A.Mahjoub   
La construction de la région euro-méditerranéenne constitue un projet inscrit dans le sens de l’évolution historique. Il ne s’agit pas d’une option mais d’une évolution inéluctable des économies de la région engagées dans une ouverture mondiale, constituant l’unique alternative de stabilité, de prospérité, de croissance et de développement durable. Pour la construction de la région euro-méditerranéenne, une période de transition est nécessaire et inévitable. Des effets négatifs peuvent se manifester, au niveau des activités industrielles, des finances publiques, de l’emploi, des salaires et des revenus. Les contributions des différents partenaires à ce projet doivent viser à atténuer les impacts négatifs et à abréger la période de transition pour aboutir, à de moindres coûts économiques et sociaux, à la phase de prospérité.

1. Le projet de la zone de libre-échange et le Processus de Barcelone

2. Coût social de l'ajustement à la zone de libre-échange

3. Emigration et dette

4. Conclusion

Notes

 

1. Le projet de la zone de libre-échange et le Processus de Barcelone

1.1De l’articulation entre le partenariat économique et les autres partenariats

1. L’objectif général que se sont fixés les signataires de la déclaration de Barcelone lors de la conférence euro-méditerranéenne (27 et 28 novembre 1995) consiste à : «faire du bassin méditerranéen une zone de dialogue, d’échange et de coopération qui garantisse la paix, la stabilité et la prospérité, ce qui exige le renforcement de la démocratie et le respect des droits de l’Homme, un développement économique et social durable et équilibré, la lutte contre la pauvreté et la promotion d’une meilleure compréhension entre les cultures, autant d’éléments essentiels du partenariat.».

2. Nous avons ici l’articulation suivante :

3. Une trilogie se dégage de fait pour fonder le partenariat global euro-méditerranéen:

le partenariat politique et de sécurité : définir un espace de paix et de stabilité;

le partenariat économique et financier : construire une zone de prospérité partagée;

le partenariat dans les domaines social, culturel et humain : développer les ressources humaines, favoriser la compréhension entre les cultures et les échanges entre les sociétés civiles.

4. Nous pouvons sur cette base dresser le schéma suivant :
On peut, dès à présent, poser la question de savoir s’il s’agit bien d’une approche intégrée, si les trois types de partenariat, quoique présentés séparément, fondent un partenariat global. En d’autres termes, quels sont les degrés de cohérence et de cohésion de l'ensemble du projet euro-méditerranéen.

Les finalités «paix, stabilité et prospérité partagée» sont-elles séparables ?

5. La définition d’une zone de paix et de stabilité par le dialogue politique, essentiellement, pour renforcer l’État de droit, la démocratie, le respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, est-elle séparable de la construction d’une zone de prospérité partagée basée sur l’échange (le libre-échange) et la coopération économique et financière pour accélérer un développement économique et social équilibré ?

6. De même est-il possible de concevoir la paix, la stabilité et la prospérité partagée sans un développement social humain et culturel assorti d’un développement économique fondé sur un État de droit où sont respectés les droits sociaux fondamentaux, y compris le droit au développement?

7. La réponse serait négative et l’objet de cette contribution est de montrer que le partenariat économique et financier, reposant sur l’établissement d’une zone de libre-échange euro-méditerranéenne, est inséparable des partenariats à établir dans les domaines politique, de sécurité, social, humain et culturel.

8. De fait, il y a des articulations et des interactions de type dialectique entre les divers partenariats, entre les finalités, les objectifs/moyens et modalités annoncés dans la déclaration de Barcelone. La nouveauté dans l’approche euro-méditerranéenne initiée à Barcelone réside, peut-être justement, dans l’annonce d’une vision commune intégrée et globale. Il s’agit bien d’une annonce non entachée toutefois d’ambiguïtés, de malentendus et d’imprécisions sur lesquels nous reviendrons ultérieurement.

 

1.2Le partenariat économique et financier:

Construire une zone de prospérité partagée basée sur le libre-échange

9. Au-delà de l’allusion «timide» au problème de la dette, où il s’agit de poursuivre et de faire progresser le dialogue, les partenaires euro-méditerranéens se sont fixés trois objectifs à long terme assortis de trois moyens pour réaliser l'objectif premier : la construction d' une zone de prospérité partagée. Les objectifs et moyens retenus peuvent être présentés comme suit:

10. L’établissement progressif de la zone de libre-échange est donc un des moyens certes considéré essentiel, mais non exclusif dans la réalisation des trois objectifs annoncés qui visent:

l’accélération du développement;

la réduction des écarts de développement dans la région;

la promotion de la coopération et de l’intégration régionale.

Ces trois objectifs sont censés converger dans leurs effets pour construire cette zone de prospérité partagée.

11. L’instauration du libre-échange dans la région euro-méditerranéenne, assortie, d'une part, d’une coopération économique plus étendue et diversifiée et, d'autre part, d’une plus grande assistance financière, serait le levier décisif, selon la déclaration de Barcelone, pour construire cette zone de prospérité partagée.

12. Concernant la zone de libre-échange stricto sensu il est à relever que, au-delà du principe d'évolution graduelle dans son établissement, elle engage les partenaires à:

x
poursuivre des politiques fondées sur les principes de l’économie de marché;

x
procéder à un ajustement:

économique :

x
modernisation des structures économiques,

x
promotion du secteur privé,

x
mise à niveau du secteur productif,

social :

x
modernisation des structures sociales et atténuation des impacts négatifs en encourageant les programmes favorisant les populations les plus démunies,

institutionnel :

x
mise en place d’un cadre institutionnel et réglementaire favorable à l’économie de marché.

Il y a donc, au vu de la déclaration de Barcelone, un énoncé clair sur l’ajustement au libre-échange avec une triple dimension: économique, sociale et institutionnelle. De plus, une référence précise est faite au coût social de l'ajustement au libre-échange et de la nécessité de l’atténuer, en particulier pour les populations les plus démunies.

13. Sur le plan de la coopération économique et financière, deux points mériteraient d’être soulignés, compte tenu de leur lien direct avec la zone de libre-échange:

le développement économique doit être soutenu à la fois par l’épargne intérieure et par l’investissement direct étranger, d’où l’importance d’instaurer un environnement qui leur soit propice notamment par l’élimination progressive des obstacles à ces investissements;

les réformes de l’environnement politico-institutionnel et l’élimination des obstacles extra-économiques sont-elles des conditions implicites?

14. Pour la coopération financière, au-delà de la mention à un accroissement substantiel de l’assistance financière, la déclaration de Barcelone précise que : «une gestion macro-économique saine revêt une importance fondamentale, et à cette fin il convient de favoriser le dialogue sur les politiques économiques respectives, et sur la manière d’optimiser la coopération financière.». La gestion saine, le dialogue, et l’optimalisation de l’aide financière sont-ils des allusions «diplomatiques» feutrées et implicites à une double conditionnalité de l’assistance financière, économique et politique?



1.3. Les investissements directs étrangers, variable décisive de zone de libre-échange, et l'ajustement politico-institutionnel

15. La question des investissements directs étrangers est essentielle pour saisir la dimension politico-institutionnelle de l'ajustement au libre-échange. En effet, toutes les études faites sur l’impact prévisible de la zone de libre-échange sur les pays du sud et de l’est de la Méditerranée montrent que le flux croissant de capitaux étrangers constitue l’argument souvent avancé pour la mise en valeur des aspects bénéfiques de la création de la zone de libre-échange. Cet argument se base sur «l’effet d’annonce» qu’aurait l’événement de création d’une zone de libre-échange auprès des investisseurs étrangers, phénomène observé lors de la mise en place de zones de libre-échange.

16. L’importance et la portée de ce phénomène sont à atténuer par la particularité de la zone de libre-échange euro-méditerranéenne qui n’apporte pas de nouvelles opportunités économiques par rapport aux accords de coopération antérieurs. En effet, pour les capitaux européens ou autres à la recherche de délocalisation, la zone de libre-échange avec l’Union européenne n’apporte pas de nouveaux marchés ni de nouvelles données fiscales ou financières. L’unique fait nouveau réside dans l’aspect politique d’une plus grande ouverture des économies méditerranéennes engagées dans une intégration plus poussée avec l’espace économique européen.

17. La création de la zone de libre-échange ne peut présenter un bilan positif pour les pays du sud et de l'est de la Méditerranée qu’à trois conditions interdépendantes:

x
la mise en place par les pouvoirs publics de politiques macro-économiques actives et d’accompagnement pour la mise à niveau des entreprises et l’attraction des investissements étrangers;

x
la réussite des entreprises dans le programme de mise à niveau signifiant une reconversion compétitive de l'économie;

x
l’accroissement significatif des apports de capitaux extérieurs surtout sous forme d’investissement direct étranger, orientés de manière à favoriser et à dynamiser la nécessaire reconversion compétitive des économies dans les pays du sud et de l'est de la Méditerranée.

18. De fait, si le coût de l’ajustement est certain, les gains potentiels associés à la zone de libre-échange restent fortement tributaires des apports extérieurs de capitaux, créateurs d’activités nouvelles dans les créneaux compétitifs, permettant de compenser les pertes fiscales et sociales et de mettre en application des stratégies de mise à niveau des systèmes productifs.

19. Une étude récente s’appuyant sur un modèle d’équilibre général calculable, et sur la base d’une maquette construite spécialement pour prendre en compte le rôle des investissements directs étrangers (1) , a nettement montré qu’une forte baisse de la prime de risque liée aux mouvements de capitaux privés permet d’espérer des gains de bien-être importants (et par là une réduction significative des flux migratoires). Cette baisse de la prime de risque renvoie à plusieurs facteurs : gage de crédibilité du pays provenant aussi du caractère irréversible des accords, des anticipations positives liées à l’intégration dans un espace de croissance, anticipation d’une convergence institutionnelle plus poussée, assortie d’un niveau d’aide financière et de coopération technique supérieure. L’étude préconise une intégration régionale plus poussée sur le plan institutionnel, de nature à faire diminuer significativement la prime de risque et à attirer davantage d'investissements directs étrangers.

20. Ajustement institutionnel et crédibilité politique sont donc au coeur de la problématique des investissements directs étrangers, lesquels constituent l’argument central (non-exclusif) de la réussite de la zone de libre-échange pour les pays du sud et de l'est de la Méditerranée.

 

1.4. Coopération financière et conditionnalité politique

21. Il semble que la nouveauté introduite au chapitre de la coopération financière est le principe de la double conditionnalité:

-La conditionnalité de type économique concerne le degré d’application des mesures de réformes structurelles sur lesquelles les gouvernements des pays du sud et de l'est de la Méditerranée ont pris des engagements. Désormais, il est question pour ceux qui, au terme de l’année, n’auront pas utilisé l’enveloppe budgétaire allouée, de courir le risque de perdre le reliquat au bénéfice d’un autre partenaire, dont les performances économiques au regard des engagements pris auront été jugées plus satisfaisantes.

-La conditionnalité de type politique constitue une grande première dans les relations euro-méditerranéennes. Elle a trait au chapitre du respect des droits de l’Homme. L’Union européenne pourrait être amenée, par décision à la majorité qualifiée, de procéder à la suspension de l’assistance financière lorsque de graves manquements ou violations sur le terrain des droits de l’Homme seront dûment constatés.

22. La question est ici de savoir jusqu’où cette conditionnalité politique est dissuasive et pourrait constituer un levier «sain» pour inciter les pays du sud et de l'est de la Méditerranée à s’engager résolument sur la voie des réformes politiques concernant les droits de l’Homme, les libertés fondamentales, l’État de droit et le pluralisme. Par ailleurs, ce type de conditionnalité peut-il jouer un rôle de support aux acteurs de la société civile qui oeuvrent dans le sens de l’État de droit et de la démocratie (2) ?



1.5. L’ajustement au libre-échange ou la nécessaire convergence politico-institutionnelle

23. Le projet de création d’une zone de libre-échange euro-méditerranéenne suppose, comme stipulé dans la déclaration de Barcelone, que les pays adhérents acceptent les principes de base de l’économie de marché. Ceci signifie en clair que les partenaires soumettent leurs échanges à des règles du jeu égales imposées à tous les acteurs, institutions et agents économiques. Toutefois, si l’on peut convenir que les règles du jeu du libre-échange peuvent s’accommoder de la diversité culturelle, force est d’admettre qu’elles supposent obligatoirement un minimum de convergence au plan des institutions permettant de garantir les mêmes règles pour tous.

24. Ainsi, l’ajustement au libre-échange serait-il pré-conditionné par un minimum de transformations institutionnelles internes pour les pays du sud et de l'est de la Méditerranée. Du reste, faut-il encore le rappeler, la déclaration de Barcelone fait explicitement allusion à l’ajustement institutionnel. L’ajustement institutionnel est nécessaire pour permettre le jeu effectif du libre-échange. Il suppose des structures politico-institutionnelles garantissant la mise en oeuvre et le respect de ses règles : indépendance des systèmes juridiques, transparence, responsabilité des gouvernements dans le sens de sanctionner les gestionnaires des biens publics ("accountability"), État de droit, pluralisme et légalité des institutions.

25. L’ajustement institutionnel et la convergence minimale sur le plan politico-institutionnel s'avèrent nécessaires, d’une manière plus ou moins explicite, dans la corbeille relative au partenariat économique, centré sur la création de la zone de libre-échange. Cet ajustement à effectuer par les pays du sud et de l'est de la Méditerranée se fera-t-il d’une manière «naturelle», rendue inexorable par les contraintes même imposées par le libre-échange? Sera-t-il un ajustement forcé «objectivement» par la propre nature de la zone de libre-échange? Ou sera-t-il le produit d’actions et de mesures volontaristes institutionnelles prises par les les pays du sud et de l'est de la Méditerranée?

26. Une série de questions peuvent être soulevées:

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Dans quelle mesure le dialogue politique peut-il permettre une convergence politico-institutionnelle minimale entre les partenaires? Quel rôle serait dévolu aux acteurs de la société civile dans ce dialogue?

x
Le dialogue politique sur les droits de l’Homme, l’État de droit, la démocratie, le pluralisme n’est-il pas au coeur des modalités institutionnelles de mise en oeuvre de la zone de libre-échange, au centre donc de l’ajustement institutionnel au libre-échange?

x
Toutefois, cette convergence minimale au plan politico-institutionnel peut-elle effectivement s’accommoder des différences de culture, des pratiques différentes de pouvoir entre les pays de la région? La recherche de cette convergence minimale signifiera-t-elle pour les pays du sud et de l'est de la Méditerranée de fondre plus ou moins graduellement leurs systèmes politico-institutionnels, dans le moule européen à prétention universelle? Quelles parts à l’universel et au spécifique? Quelles marges pour ne pas déboucher sur des pertes d’identités et de références culturelles propres, engendrant à leur tour la réactivation des réactions identitaires, passéistes et fortement déstabilisatrices?

Autant de questions sujettes à l’ordre du jour du dialogue politique, où les acteurs de la société civile auront à jouer un rôle important.

27. Toutefois, il paraît utile de relever que, contrairement à la déclaration de Barcelone, dans une communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen (3) il est expressément mentionné que la zone de libre-échange est ouverte à tous les pays de la région qui acceptent les principes de base de l’économie de marché et du pluralisme politique. Dans ce document, l’articulation entre les dimensions politiques et les dimensions économiques et sociales est bien mise en évidence, puisqu’il s’agit «d’établir une zone de stabilité et de sécurité en créant les conditions requises à un développement économique et social durable et rapide. Le moyen le plus approprié pour y parvenir serait de créer un espace économique euro-méditerranéen caractérisé par le libre-échange».

28. Le défi proposé ici serait: stabilité, paix et sécurité, en contrepartie d’un libre-échange assorti d’une aide financière plus substantielle. La zone de libre-échange semble être l’instrument, par excellence, de la promotion d’un espace de prospérité partagée, de paix, de stabilité et de sécurité. On ne peut pas concevoir la paix, la stabilité et la sécurité sans prospérité partagée et vice-versa, ce qui s'applique, bien entendu, à la région euro-méditerranéenne.

29. L’allusion à la co-substantialité économie de marché/pluralisme politique est explicite. La concomitance entre les réformes politico-institutionnelles et les réformes économiques est ici mise en avant. Dans la déclaration de Barcelone, cette co-substantialité apparaît plutôt de manière diffuse, implicite et non sans ambiguïtés. Le dialogue politique est rendu nécessaire pour lever ces ambiguïtés.

30. Il est donc clair que l’ajustement au libre-échange a une dimension politique indéniable et que le dialogue politique est également requis pour progresser vers cette convergence minimale sur le plan politico-institutionnel.

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2. Coût social de l’ajustement à la zone de libre-échange

2.1Effets économiques et impacts sociaux

3.1. La majorité des pays méditerranéens ont adopté, depuis le milieu des années 80, un programme de libéralisation et d’ajustement, tendant à établir les mécanismes du marché, l'ouverture du commerce extérieur, à encourager l’initiative privée et à activer la privatisation des entreprises publiques. Ainsi, l’intégration progressive dans l’économie mondiale est considérée comme irréversible. De ce point de vue, l’option pour une zone de libre-échange avec l’Union européenne signifie un plus grand ancrage dans l’économie mondiale et s’inscrit dans la logique de l’ajustement structurel devant, surtout, induire un effet substantiel de transmission de croissance et une plus grande efficience économique.

32. Toutefois, la mise en place d’une zone de libre-échange avec l’Union européenne induirait une importante dérégulation du mécanisme de la politique de libéralisation engagée par les pouvoirs publics. En effet, bien que le choix pour la majorité des pays du sud et de l'est de la Méditerranée de l’ouverture sur l’économie mondiale soit stratégiquement irréversible, il est par contre doté d’un réalisme de mise en place compatible avec les moyens mobilisés à cet effet et surtout avec la fragilité caractérisant ces économies émergentes. La zone de libre-échange accélère de manière significative le processus de libéralisation engagé, sans que les moyens permettant d’atténuer les coûts et de réunir les conditions de réussite ne soient identifiés ou mobilisés.

33. La zone de libre-échange constitue le volet commercial de l’accord du partenariat euro-méditerranéen négocié bilatéralement entre l’Union européenne et chacun des pays méditerranéens. Cette zone de libre-échange présente, au moins, quatre caractéristiques spécifiques: elle lie un pays à un groupement de pays, des économies à niveau de développement inégal, des économies à niveau d'intégration inégal et des économies à niveau de protection mutuelle inégal. Ces spécificités font que cette zone de libre-échange sort du schéma classique où deux ou plusieurs pays, présentant des niveaux de développement et de protection comparables, s’accordent pour la mise en place d’un démantèlement de la protection régissant leurs propres échanges commerciaux.

34. Cette zone de libre-échange se caractérise donc par une asymétrie manifeste. Alors que l’Union européenne, à l’exclusion des produits agricoles et de quelques produits textiles, est déjà ouverte aux produits méditerranéens, les pays de la région du sud et de l'est de la Méditerranée sont amenés à procéder à un démantèlement unilatéral de l’ensemble de leur dispositif de protection, vis-à-vis des importations provenant de l’Union européenne. Ainsi, l’originalité et l’asymétrie de cette zone de libre-échange, à impact inégal et incertain, font que sa mise en place impliquera un traitement particulier et une certaine réserve lors des évaluations de ses impacts.

35. L’analyse de l’impact social est intimement liée aux effets économiques de la zone de libre-échange qui se situent principalement au sein de l’activité économique et des finances publiques. Ces impacts sont générateurs de défis dont l’issue conditionne fortement les résultats et les perspectives en matière de développement économique et social. De ce fait, l’analyse revêt un caractère plus spéculatif que prospectif. Toutefois, elle aura le mérite d’identifier les difficultés majeures et les principales contraintes dans la perpective d’une prise de conscience de la composante sociale largement éclipsée par les impératifs économiques et financiers.

36. La création d’une zone de libre-échange entre les pays du sud et de l'est de la Méditerranée et l’Union européenne implique un démantèlement pratiquement unilatéral de la protection à l’égard des produits européens sans contrepartie correspondante de la part de l’Union européenne puisque la quasi-totalité des produits manufacturés sont déjà en accès libre sur le marché européen. Seuls certains produits agricoles sont en mesure de voir leurs exportations en direction de l’Union européenne augmenter du fait de la disparition des obstacles aux échanges. L’exclusion des produits agricoles de la zone de libre-échange élimine cet avantage manifeste. Les effets commerciaux positifs qui pourraient résultés de la création d’une zone de libre-échange dans le domaine des produits manufacturés ne pourraient être qu’indirects. Ils devraient provenir pour le pays partenaire de l’Union européenne de l’augmentation de la compétitivité associée à la baisse du prix des intrants importés de l’Union européenne et aux ajustements vers une meilleure productivité générés par l'ouverture de son économie.

37. L’évaluation des effets quantitatifs associés à la création d’une zone de libre-échange ne peut être dissociée de la politique macro-économique accompagnant la mise en œuvre du démantèlement douanier. Les impacts se révèlent en fait extrêmement contrastés selon l’hypothèse retenue, qui suppose implicitement la mise en place par les pouvoirs publics d’une politique d’accompagnement macro-économique récessive (baisse des dépenses publiques ou ajustement par le change). L’effet sur l’activité économique globale se traduirait par une quasi stagnation globale et une croissance sectorielle différenciée impliquant une restructuration industrielle et un mouvement de main d’œuvre vers les secteurs les plus compétitifs avec une dégradation globale de la situation du chômage. L’adoption d’une politique macro-économique d’accompagnement active visant une certaine maîtrise des effets potentiels de la zone de libre-échange pourrait compenser le déficit fiscal résultant du démantèlement douanier par une augmentation de la taxation indirecte ou un ajustement par un effet de croissance résultant des plus grands investissements extérieurs:

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Dans le premier cas, l’augmentation de la taxation indirecte tout en compensant la baisse des recettes douanières, génère des effets pervers affectant sérieusement la croissance économique : inflation des prix, donc baisse de l'investissement et de la demande intérieure, perte d’activités et d’emplois notamment pour les industries vouées au marché local. La récession de l’activité économique diminue les recettes fiscales (suite à la réduction de l’assiette, malgré l’augmentation des taux) et aggrave la situation du chômage, tout en supposant l’existence de structures et de mécanismes permettant une réallocation spontanée du facteur travail en canalisant l’important mouvement sectoriel de la main d’œuvre.

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Par contre, l’effet macro-économique pourrait s'inversé si l’ajustement s’effectuait par des entrées de capitaux tout en maintenant les mêmes orientations quant aux politiques budgétaire et monétaire adoptées. Les résultats de l’étude des impacts de la zone de libre-échange sur l’économie tunisienne (4) indiquent dans ce cas une croissance accélérée, moyennant une importante capacité d’absorption d’investissement additionnel dans certains secteurs, et une amélioration de la situation de l’emploi et des recettes fiscales.



2.2. Impacts sociaux et difficultés de l’ajustement au libre-échange

38. L’impact du projet de zone de libre-échange sur l’activité économique et sur l’emploi est extrêmement variable selon la capacité du pays partenaire de l’Union européenne de capter et de mobiliser un important flux d’investissement direct étranger et d’absorber une importante variation de l’investissement dans son tissu industriel. Le principal défi consiste en la flexibilité économique dans la phase transitoire de libéralisation des échanges tout en préservant les équilibres macro-économiques.

39. Durant cette phase, le pays partenaire de l’Union européenne ne peut pas se permettre une croissance lente ou modérée. L’effort à déployer est d’autant plus important que le pays se trouve dans une situation initiale de forte protection et de taux de chômage élevé. Le graphique suivant, qui donne en abscisses les taux moyens du tarif douanier (indicateur de protection) et en ordonnées le taux de chômage (indicateur de la situation sociale), illustre pour 6 pays de la région du sud et de l'est de la Méditerranée les difficultés de l'ouverture de leur économie, telles que la baisse d’activités et la perte d’emplois.

 

Figure 1 : Difficultés de convergence vers le libre-échange

Données statistiques : FMI et BIRD (1993-1995)

 

40. Dans le cas de la Tunisie, les études effectuées estiment à 60% la part de la production industrielle (représentant environ 10% du PIB) qui est menacée par le démantèlement tarifaire vis-à-vis des importations provenant de l’Union européenne. La moitié de cette production correspond à des activités compétitives et l’autre moitié à des activités protégées ne présentant pas de véritables avantages comparatifs. De ce fait, la sauvegarde du même niveau d’activité suite à la mise en place d’une zone de libre-échange avec l’Union européenne se traduit d’une manière schématique par la nécessité de transférer de 30% des activités industrielles : abandon d’un tiers et son redéploiement dans le tiers compétitif. Ce défi représente une véritable mutation de l’économie tunisienne assortie de deux interrogations principales : dans quelles mesures serait-il possible d’opérer cette formidable réallocation des ressources productives vers une reconversion compétitive de l’économie tunisienne ? Et dans quelles mesures le «tiers compétitif» demeurera-t-il compétitif ? Bien entendu, ces résultats obtenus à partir d’une logique statique ne tiennent pas compte des effets dynamiques des politiques d’accompagnement à mettre en place durant la période transitoire de 12 ans.

41.Pour les pays du sud et de l'est de la Méditerranée, l’impact socio-économique du démantèlement est considérable : dans un contexte de sous-emploi, il s’agira de «déplacer» plus du quart de la population des activités du secteur industriel en perte de vitesse, vers d’autres activités compétitives et performantes. Même dans le cas où le dispositif de recyclage et de formation permet de suivre ce formidable mouvement, le problème demeure dans la mesure où il s’agit de créer et de maintenir des activités compétitives. Actuellement le principal gisement de compétitivité des industries manufacturières dans la plupart des pays du sud et de l'est de la Méditerranée réside dans les industries du textile et de l’habillement. En fait, cette compétitivité est soutenue par des accords préférentiels et sera appelée à une profonde mutation au risque de disparaître, non pas avec la mise en place de la zone de libre-échange, mais suite au démantèlement des accords multi-fibres.

42. L’impact socio-économique de la mise en place de la zone de libre-échange avec l’Union européenne peut aussi se mesurer pour les pays du sud et de l'est de la Méditerranée au niveau des finances publiques. En effet, les recettes douanières constituent pour les pays de la rive sud de la Méditerranée une importante ressource budgétaire. La vulnérabilité budgétaire au libre-échange ou les difficultés pour les finances publiques de converger vers les conditions de la zone de libre-échange s’analysent en termes de l’importance des recettes douanières dans les recettes fiscales et de la situation initiale des finances publiques. Le graphique suivant donne une illustration de cette vulnérabilité des finances publiques au libre-échange pour sept pays de la région du sud et de l'est de la Méditerranée :

 

Figure 2 : Vulnérabilité budgétaire au libre-échange (1995)

Données statistiques : FMI

 

43. Des pays comme la Tunisie et le Maroc qui partent d’une situation tendue au niveau des finances publiques (déficit public supérieur à 4% du PIB), dont une bonne partie des recettes est tributaire des impôts et taxes sur les importations, sont appelés à fournir un effort important au niveau de la réorientation de leurs ressources budgétaires vers les activités intérieures. Ceci se réaliserait sous deux conditions : la première concerne la mise en place d’une profonde réforme fiscale et la seconde concerne le développement des activités génératrices de recettes fiscales, ce qui est difficilement conciliable dans un contexte de mutation et de reconversion industrielle, nécessitant notamment la mise en place de dispositifs d’incitation fiscale.

44. Pour la majorité des pays du sud et de l'est de la Méditerranée, le manque-à-gagner fiscal inhérent à la mise en place d’une zone de libre-échange avec l’Union européenne représente entre 10% et 20% des recettes fiscales. Cela pose un dilemme aux pouvoirs publics qui seraient tentés d’adopter spontanément une politique de maîtrise de la demande résultant de l’une ou l’autre des mesures suivantes : limitation des dépenses publiques ou augmentation de la taxation directe et indirecte. Dans le premier cas, la baisse des recettes douanières générée par la zone de libre-échange se traduit par une baisse conséquente des dépenses publiques. Sachant que les dépenses publiques constituent l’accompagnement nécessaire à la mise en place de nouvelles ressources productives, cette politique de compression des dépenses publiques est, d’une part, incompatible avec l’orientation d'encouragement de l’investissement et, d’autre part, inappropriée dans un contexte de reconversion industrielle induit par l'ouverture de l'économie et nécessitant des interventions plus soutenues de l’État.

45. Ainsi la réaction à la baisse des recettes fiscales par une politique de compression des dépenses publiques ne pourrait aboutir, dans un contexte critique de mise en place de la zone de libre-échange, qu’à une récession générale. Dans une vision dynamique de ce processus, la récession en générant moins de recettes fiscales aggravera encore plus les conséquences de cette réaction négative de la gestion budgétaire.

46. Dans le second cas, où la réaction à la baisse des recettes fiscales se traduirait par une recherche d’autres ressources fiscales de compensation à travers l’augmentation des taux d’autres taxes indirectes, les conséquences seraient similaires, bien que les moyens soient différents. En effet, l’alourdissement de la taxation indirecte se traduirait par la limitation de la demande, donc de l’investissement, de la production et de l’emploi. Même si l’on considère que la zone de libre-échange n’aura aucun effet sur l’activité dans un contexte de maîtrise de la demande (hypothèse peu probable, voire irréaliste), la compensation manque-à-gagner fiscal induit par le démantèlement tarifaire nécessite l'élévation des taux à des niveaux incompatibles avec le réalisme politique et économique.

47. Ainsi, et quelle que soit la réaction des finances publiques au démantèlement douanier, un risque important de diminution des dépenses sociales de l’État persiste. En Tunisie, la mise en place du programme d’ajustement structurel n’a pas généré de coûts sociaux grâce à la politique de protection des secteurs sociaux. Elle s’est traduite par une augmentation des dépenses sociales publiques de 14% en termes réels, en passant de 1987 à 1993 de 47,5% des dépenses budgétaires à 52,5% (5). La mise en place de la zone de libre-échange présente un nouveau défi en matière d’ajustement fiscal et de préservation des secteurs sociaux.

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3. Émigration et dette

Pour une coopération active dans le domaine de la promotion des ressources humaines dans la région euro-méditerranéenne

48. Nul ne peut nier que les migrations internationales constituent des faits de société fondamentaux, aussi bien dans les pays d’origine que dans les pays d’accueil. L’intégration difficile ou déjà avortée dans le pays d’accueil, se conjugue en effet avec la quasi-rupture en vue ou déjà consommée avec le pays d’origine. Ainsi le fait migratoire se trouve-t-il au coeur de cette interdépendance imposée, encore difficile à assumer entre des partenaires condamnés par l’histoire et par la géographie au voisinage stratégique et au développement solidaire.

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Comment échapper aux visions statiques ou à court terme, qui privilégient d’une manière trop restrictive le concept de sécurité ?

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Comment réintégrer l’Homme, les Hommes, comme dimension première (et non unique) dans les rapports de coopération entre les partenaires des deux rives ?

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Pourquoi le fait migratoire doit-il «par fatalité» constituer le principal contentieux dans ces rapports d’interdépendance?

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Peut-on envisager une approche de la migration internationale dans une perspective longue sous l’angle d’une co-responsabilité historique, comme le moyen pour l’Europe de contribuer à la promotion des ressources humaines dans les pays d’émigration (clé du co-développement solidaire durable, garantissant la stabilité et la sécurité pour les uns et les autres)?

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Quels sont les effets prévisibles de la zone de libre-échange sur les flux migratoires?



 

3.1. Pression migratoire, zone de libre-échange et convergence économique

49. Il est difficile, à partir des résultats des simulations effectuées, de constater une baisse significative des flux migratoires générée par l’instauration de la zone de libre-échange. La problématique qui considère le libre-échange assorti d’une aide financière substantielle comme alternative à l’émigration n’est envisageable en tant que mécanisme d’ajustement qu’à très long terme (6).

50. L’hypothèse sous-jacente, souvent implicite, est que le libre-échange (assorti de l’apport significatif de capitaux extérieurs) contribuerait à la réduction des écarts de revenus entre l’Europe et les pays du sud et de l'est de la Méditerranée et serait ainsi susceptible de réduire d’une manière significative les flux migratoires.

51. Dans quelle mesure le partenariat économique (zone de libre-échange et coopération économique et financière) pourrait permettre au moins l’amorce d’un processus de convergence économique (réduction des écarts de développement réduisant de la sorte l’incitation à émigrer)? Le pari du partenariat économique (construire une zone de prospérité partagée) est au coeur de cette problématique de la convergence économique à long où à très long terme.

 

52. La problématique euro-méditerranéenne initiée par l’Union européenne peut se résumer ainsi :

53. N’est-ce pas cette problématique qui a présidé à l’intégration de pays comme la Grèce, l’Espagne et le Portugal au sein de l’Union européenne? Les données relatives à ces pays montrent une tendance graduelle significative à la convergence économique. En effet, l’examen de l’évolution du PNB par tête (avec un indice 100 correspond à la moyenne pondérée des pays de l’Union européenne) montre qu'au Portugal cet indice est passé de 27,5 avant son adhésion à l’Union européenne (moyenne des années 1980-1984) à 41,4 durant la première moitié des années 1990 (moyenne des années 1990-1996). L’Espagne a connu la même convergence (les indices des mêmes périodes sont respectivement de 52,0 et de 64,3). La convergence n’a été observée en Grèce qu’à partir du début des années 1990 : l’indice de l’année 1990 était de 32,3, il est passé à 50,1 en 1996. Le tableau et le graphique suivants illustrent les tendances observées :

 

Tableau 1 : Indice du PNB/tête (base 100 = moyenne UE)


Source statistique : Banque Mondiale: «World Tables» Washington D.C. 1997.



Figure 3 : Evolution du PNB/tête (base 100 = moyenne UE)
54Concernant les pays du sud et de l'est de la Méditerranée, une tendance convergente a été observée durant la décennie 1975-1985 suite, probablement, à la conclusion des accords de coopération au milieu des années 1970. Toutefois, une nette divergence est enregistrée à partir de 1986, quoique stabilisée durant les dernières années : l’indice de PNB par tête des pays du sud et de l'est de la Méditerranée est passé de 14,6 en 1985 à 8,9 en 1996. Ceci est valable pour l’ensemble des pays du sud et de l'est de la Méditerranée qui ont enregistré une détérioration relative plus au moins importante, traduisant l’élargissement des écarts de revenus entre les deux rives de la Méditerranée.

55. Le cas du Portugal est assez illustratif car, depuis son intégration à l’Union européenne, sa convergence économique graduelle s'est assortie d'un apport considérable de capitaux extérieurs. Les investissements directs étrangers nets sont passés de 157 millions de dollars US (M$US) à 1 300 M$US, et les flux nets globaux ont quadruplé en passant de 1 074 M$US en 1980 à 4 431 M$US en 1993. Les données relatives aux pays du sud et de l'est de la Méditerranée montrent, en termes de flux nets globaux ou d’investissements directs étrangers que, à l’exception de la Turquie, le bilan est plutôt alarmant : hémorragie financière et stagnation ou recul des investissements directs étrangers. Le graphique suivant illustre la comparaison entre les flux nets d’ investissements directs étrangers à destination de trois pays de l’Union européenne (l’Espagne, le Portugal et la Grèce) et ceux drainés par les pays du sud et de l'est de la Méditerranée durant la période 1970-1993:

Figure 4 : Evolution des flux nets d'investissements directs étrangers

56. L’évolution des transferts nets globaux à destination des pays du sud et de l'est de la Méditerranée (pour les 6 pays pour lesquels les données sont disponibles) entre 1980 et 1993 est illustrée par le tableau suivant:

 

Tableau 2 : Transferts nets globaux (millions de $ US)


Source : Banque Mondiale

57. En 1993, les transferts nets globaux des six pays étudiés représentaient moins que le tiers de ceux affichés par le Portugal (4,4 milliards $ US). L’équation euro-méditerranéene va-t-elle bouleverser cela? L’annonce d’un processus tendanciel de convergence économique ne provoquerait-elle pas un véritable big bang dans le compartiment des partenaires européens en matière d’apports de capitaux extérieurs (investissements directs étrangers en particulier)? Le pari sur l’avenir est ouvert.

 

3.2. La question de la dette ou l’échange dette/promotion des ressources humaines

58. Les données chiffrées jointes en annexe montrent que, au-delà des efforts consentis pour améliorer le service de la dette, plusieurs pays du sud et de l'est de la Méditerranée connaissent des transferts nets négatifs qui affectent leur capacité à mobiliser les ressources nécessaires à la relance des investissements, à la création d’emplois et, par là, à la réduction du chômage et de l’émigration potentielle. Le tableau suivant donne une illustration de la situation de l’endettement pour cinq pays de la rive sud de la Méditerranée :

 

Tableau 3 : Évolution de la situation de l’endettement extérieur

(taux moyens pondérés)



Source statistique : Banque Mondiale, 1996

 

 

59. Les pays du sud et de l'est de la Méditerranée sont en fait confrontés (et le seront encore plus) à une réalité lourde, à deux facettes :

les contraintes :

éducation-formation-emploi

service de la dette

et leur pendants :

chômage (d’où émigration potentielle)

transferts nets négatifs

60. Ces contraintes ne peuvent en effet être dissociables. Seule une proposition émanant de partenaires co-responsables nous paraît envisageable dans le long terme pour une gestion solidaire de cette double contrainte. Comment, dans le cadre du nouveau partenariat et en se situant dans une perpective à long terme, peut-on envisager:

x
l’arrêt rapide de l’hémorragie financière pour les pays du sud et de l'est de la Méditerranée et la réallocation significative des flux financiers au profit d’un développement reposant sur la promotion des ressources humaines?

x
l’annulation partielle ou totale, le rééchelonnement de la dette sur 30 ans (fin probable de la transition démographique dans la plupart des pays du sud et de l'est de la Méditerranée et amorce véritable de la décrue au niveau de la demande additionnelle d’emploi), de manière à ramener le service de la dette à un niveau compatible avec la réalisation d’un taux de croissance des investissements productifs permettant la satisfaction de la demande additionnelle et la réduction graduelle du niveau absolu du chômage?

61. En fait, les deux propositions signifient un accord négocié pour le recyclage d’une partie significative de la dette aux fins essentielles de la promotion des ressources humaines. On pourrait parler d’échange dette/promotion des ressources humaines. La transaction négociée répond à un double souci : faciliter la reprise de la croissance économique dans les pays encore écrasés par le poids de la dette et à une hémorragie financière (et ce malgré les efforts consentis) et accorder à la promotion humaine, un rôle prééminent dans le nouveau partenariat contribuant aussi à l’allégement du coût social de l’ajustement au libre-échange et par là à la diminution de la propension à l’émigration.

62. L’examen de l’évolution des dépenses publiques dans les pays du sud et de l'est de la Méditerranée consacrées aux secteurs sociaux fait ressortir une stagnation, voire une régression en termes réels des dépenses sociales des l’États des pays du sud et de l'est de la Méditerranée sous la pression notamment d’un service de la dette de plus en plus lourd. Les données disponibles (cf. Annexe) permettent de constater que dans trois pays de la rive sud de la Méditerranée (Maroc, Tunisie et Égypte), les dépenses publiques consacrées à l’éducation per capita qui représentaient durant les années 70 près du double du montant par habitant des ressources destinées au service de la dette extérieure, n’en représentent plus que 60% durant la première moitié des années 90. Le graphique suivant illustre cette évolution:

Figure 5 : Dépenses publiques d’éducation et service de la dette

(moyennes Maroc, Tunisie et Égypte)

63. Le recyclage de la dette extérieure des pays du sud et de l'est de la Méditerranée pourrait permettre la création d’un fonds euro-méditerranéen de promotion des ressources humaines dont les principes et les modalités de gestion (impliquant des acteurs de la société civile) doivent être négociés. L’objetif poursuivi est de contribuer:

x
à la création d’emplois productifs en particulier dans les régions à forte pression migratoire;

x
au soutien logistique et financier aux politiques de planning familial;

x
à la reconversion compétitive des économies des pays du sud et de l'est de la Méditerranée où l’on doit nécessairement accorder à la formation professionnelle et au recyclage un rôle de première importance dans un contexte de mutation et de réallocation sectorielle des facteurs de production et notamment de la main-d'oeuvre industrielle (7) .

64. La formation professionnelle devrait s’analyser dans un cadre global de qualification et de mouvement de la main-d'oeuvre : elle concerne l’ensemble des travailleurs des pays de la rive sud qu’ils soient résidents dans leur pays d’origine ou dans les pays hôtes du nord. Chaque pays européen pourrait ainsi accueillir dans le cadre d’une migration contrôlée et organisée un certain nombre de ressortissants des pays de la région des pays du sud et de l'est de la Méditerranée. Un programme de formation professionnelle serait destiné aux travailleurs émigrés dans le but d’en favoriser le rapatriement et de promouvoir la création d’un réseau de micro-entreprises susceptibles de profiter des connaissances acquises par leur expérience au contact d’une culture industrielle différente. La formation professionnelle serait aussi orientée vers la préparation de travailleurs capables d’exercer des fonctions de direction dans les entreprises candidates à une délocalisation dans les pays de la région pays du sud et de l'est de la Méditerranée.

65. Un rapprochement économique ne peut engendrer pleinement ses effets en termes de bien-être que si la liberté de mouvement est accordée aux deux facteurs de production : le capital et le travail. Dans la phase transitoire de création de l’espace économique euro-méditerranéen, cette vision dynamique de la question de l’émigration permettra, tout en maintenant la migration dans des limites compatibles avec les impératifs économiques et sociaux de l’Union européenne, un renouvellement du flux migratoire avec une amélioration de son efficacité et de sa contribution à la reconversion compétitive des économies des pays de la Méditerranée méridionale. À cet égard, il serait intéressant d’examiner de près l’expérience allemande qui s’est développée au début des années 70 visant la formation professionnelle destinée aux travailleurs portugais résidents en Allemagne (8).

66. Enfin si l’on est dégagé de toute considération d’intérêts immédiats ou d’a priori idéologique, ne faut-il pas voir dans la migration internationale un vecteur de changement social (ici et là) et d’interdépendance culturelle? Dans le pays d’accueil, l’immigration par son enracinement n’est-elle pas en train d’introduire de profondes modifications de la société en devenant une composante structurelle, interpellant le fonctionnement et les valeurs fondatrices de la société européenne : laïcité, citoyenneté, particularisme communautaire, etc., appelant à la recherche de nouvelle modalités de cohésion sociale sur des bases ethniques et culturelles plus élargies?

67. L’immigration au-delà les avatars du moment, n’est-elle pas en train de contribuer à la naissance d’une nouvelle citoyenneté européenne permettant de nouvelles insertions communautaires et intégrant positivement de nouveaux apports ethniques et culturels? L’Europe est en transition (douloureuse) vers l’émergence de cette nouvelle citoyenneté, et l’immigration est un facteur de ce processus fondamental de changement. Dans quelle mesure cette contribution socioculturelle et politique des migrants peut-elle rejaillir sur les pays d’origine? Notre conviction est que l’émigré, parce qu'acquéreur d'un nouveau savoir-faire, de nouvelles valeurs culturelles (socio-politiques entre autres) est potentiellement un acteur de changement : l’apprentissage de la citoyenneté (le travail associatif par exemple), ne peut-il pas faciliter ou catalyser la transition vers la démocratie dans le pays d’origine?

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Conclusion

 68. L’intégration dans l’espace euro-méditerranéen constitue, pour la majorité des pays du sud et de l'est de la Méditerranée, une entreprise coûteuse, difficile et risquée. Mais elle présente une opportunité réelle de modernisation et de restructuration économique, les habilitant à être mieux outillés face aux défis de la marche inéluctable vers la mondialisation et la globalisation. L’ajustement aux nouvelles donnes suppose un investissement substantiel dans les hommes, les infrastructures, l’organisation de la production et l’environnement institutionnel. Les moyens financiers à allouer à ces actions dépasseront nécessairement les capacités propres à chaque pays. La participation du partenaire européen à cet effort est donc impérative. Cette participation pourrait revêtir deux formes:

x
une forme passive et éphémère à travers, par exemple, des compensations de la diminution des recettes douanières;

x
une forme active et durable à travers le financement des actions à même d’améliorer les conditions objectives de compétitivité du pays et d’attraction des investissements directs étrangers et notamment européens.

69. Un autre aspect durable du soutien européen concerne l’assouplissement des contraintes qui régissent le commerce des produits agricoles et agro-alimentaires. Ces produits ne sont pas concernés actuellement par les dispositions de libre circulation des marchandises. Ils continuent de subir de multiples contraintes lors de leur mise sur le marché de l’Union européenne (contingents, tarifs douaniers, calendriers d'exportation, prix de référence, normes de qualité). L’impact social de cette restriction est crucial : les catégories sociales les plus défavorisées des pays du sud et de l'est de la Méditerranée ne sont pas concernées par la zone de libre-échange et n’en tirent aucun profit.

70. Le projet euro-méditerranéen s’inspire d’une idée libérale. Le libéralisme ne peut être partiel, autrement des effets pervers et discriminatoires ne manqueront d’émerger et de contribuer à la déstabilisation de la région au lieu de la propulser vers une dynamique de progrès. Le projet euro-méditerranéen repose aussi sur des principes de coopération et de partenariat. Dans cette logique, un souci permanent d’équité doit régir les relations entre les différents partenaires en dehors des considérations de rapports de forces des uns et des autres.

71. La construction de la région euro-méditerranéenne constitue un projet inscrit dans le sens de l’évolution historique. Il ne s’agit pas d’un choix ou d’une option mais d’une évolution inéluctable des économies de la région engagées dans une ouverture mondiale, constituant l’unique alternative de stabilité, de prospérité, de croissance et de développement durable. Pour la construction de la région euro-méditerranéenne, une période de transition est nécessaire et inévitable. Des effets négatifs peuvent se manifester. Ils sont prévisibles au niveau des activités industrielles, des finances publiques, de l’emploi, des salaires et des revenus. Les contributions des différents partenaires à ce projet doivent viser à atténuer les impacts négatifs et à abréger la période de transition pour aboutir, à de moindres coûts économiques et sociaux, à la phase de prospérité.

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Notes

1. Cogneau, J Christophe : «Intégration régionale, investissements directs et migrations dans l’espace euro-méditerranéen : Enseignements d’un modèle d’équilibre général calculable», Athènes - 31/10/1996 - 1/11/1996. s


2. «N’est-ce-pas là une arme à double tranchants?», s’interroge à juste titre Fathia Talahite, «car en liant les droits de l’Homme à l’aide, le danger est réel de voir ce combat détourné de sa signification et soumis à des pressions d’ordre économique et financier. En faisant une monnaie d’échange dans un mécanisme qui, au travers de l’aide permet un contrôle unilatéral de l’UE sur les pays bénéficiaires, ne risque-t-on pas de perpétuer des rapports de dépendance, de pervertir la signification profonde des droits de l’Homme et d’éloigner le jour où le problème sera effectivement pris en charge par les sociétés concernées». Maghreb - Machrek n° 153, juillet -septembre 1995. s


3. Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: «Renforcement de la politique méditerranéenne de l’UE, établissement d’un partenariat euro-méditarranéen», Bruxelles, 19 octobre 1994. s


4. cf. G. KebaBdjian, A. Mahjoub, H. Zaafrane et al. : «Étude prospective de l’impact sur l’économie tunisienne de la mise en place d’une zone de libre-échange avec l’Union européenne», COMETE, CEPEX, novembre 1994. s


5. cf. Banque Mondiale : «République Tunisienne, Allègement de la pauvreté : bâtir sur les acquis pour préparer l’avenir», Avril 1996. s


6. «L’horizon temporel des modèles de simulation utilisés ne permet pas de saisir le plein effet du libre-échange, une limitation d’autant plus gênante que l’anticipation des migrants potentiels sur l’accroissement des revenus et les possibilités d’emploi au pays sont l’élément critique de la décision d’émigrer». G. Tapinos : «La libéralisation des échanges et des effets sur l’économie, l’emploi et les migrations dans le bassin méditerranéen». Séminaire OCDE, Athènes, 31 octobre - 1er novembre 1996.


7. Deux propositions faites lors du forum euro-méditerranéen de Barcelone pouvaient être sérieusement envisagées:

•la création d’un institut de formation continue euro-méditerranéen;

•la mise en place d’un observatoire permettant l’application des nouvelles technologies de la télécommunication à l’enseignement à la formation professionnelle et à la recherche scientifique en euro-méditerrannée.


8. cf. Luis Alberto Gracia Ferrero Morales: «La création d’emplois au Maghreb dans la perspective d’un partenariat euro-maghrébin», 2ème rencontre des représentants des milieux économiques et sociaux des pays de l’Union du Maghreb arabe et de la Communauté européenne, Tunis, 8, 9 et 10 septembre 1993.